Eugenio L. Burriel de Orueta
Departamento de Geografía. Universidad de Valencia.
elbo@uv.es

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La “década prodigiosa” del urbanismo español (1997-2006) (Resumen)

Entre 1997 y 2006 España ha conocido un boom inmobiliario excepcional por su intensidad y su duración. Aunque general en todo el territorio ha sido especialmente llamativo en la fachada mediterránea y en las provincias del entorno de Madrid. En un contexto económico y social muy favorable al crecimiento, una posición ideológica conservadora ha buscado, mediante cambios en la normativa y en la práctica urbanística, una progresiva deslegitimación del planeamiento público para eliminar trabas al crecimiento y poderlo desarrollar en el suelo no urbanizable sin límites de cantidad ni localización. El resultado ha sido un crecimiento urbanístico exagerado, desordenado y cada vez más dirigido por las empresas y no por los intereses generales.

Palabras clave: Crecimiento urbanístico. España. Deslegitimación del planeamiento.

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The “prodigious decade” in Spanish housing growth (1997-2006) (Abstract)

Between 1997 and 2006 Spain witnessed a housing boom, exceptional due to its intensity and duration. This phenomenon, though generalised throughout Spain, has been especially noticeable on Mediterranean coastal strip and in the provinces surrounding Madrid. In an economic and social context extremely favourable to growth, a conservative ideological position has sought, by way of changes in regulations and in urbanistic practice, to progressively undermine public land planning in order to eliminate barriers to growth, and to be able to carry this out on rural land without limits in quantity or location. The result has been an exaggerated increase in construction, both disorderly and managed by building companies rather than in the name of general interests.

Key words: Housing growth. Spain. Undermining of public land planning.

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El urbanismo ha estado en España en estos últimos años en las conversaciones y preocupación de muchos ciudadanos, en el centro de los debates públicos y de los medios de comunicación y en la agenda política. Se puede decir que ha sido uno de los temas de la década.

En este trabajo vamos a intentar presentar los rasgos más significativos del urbanismo español en el período 1997-2006. Pero hay que señalar las grandes limitaciones que tiene hoy su análisis a escala estatal, porque la regionalización del urbanismo español, uno de sus  principales cambios en estos años, hace que las valoraciones y rasgos generales no puedan reflejar con exactitud una realidad urbanística bastante compleja.

La regionalización del urbanismo español

En la última década se ha culminado el proceso de regionalización del urbanismo español, en consecuencia con la distribución constitucional de competencias: el artículo 148, 3 de la Constitución Española atribuye a las Comunidades Autónomas (en adelante CC. AA.) las competencias de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” y éstas se recogieron en los Estatutos de Autonomía. Las CC. AA. fueron recibiendo las transferencias de estas materias a lo largo de los años 80. Sin embargo, sólo en ordenación del territorio, campo prácticamente ausente en la normativa estatal, algunas CC. AA. aprobaron enseguida una legislación propia que les permitiera abordar la planificación regional (Cataluña, Madrid, Navarra, País Vasco, Canarias, Comunidad Valenciana).

En cambio, las CC. AA. no legislaron en materia urbanística, que continuó rigiéndose por la normativa estatal (Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976), con la excepción de la Comunidad Valenciana que elaboró un marco legal urbanístico propio, además con instrumentos novedosos[1].

En este contexto, el gobierno de España, buscando actualizar una normativa preconstitucional y dar respuesta a nuevas situaciones, en particular al fuerte incremento del precio del suelo, aprobó en 1990 una nueva legislación estatal (Ley sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo de 1990 y Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992). Esta normativa estatal fue declarada parcialmente inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 que determinó “la apertura de un nuevo período en la historia de nuestro ordenamiento urbanístico” al establecer claramente la exclusiva competencia autonómica en urbanismo y más aún al excluir el carácter supletorio de la normativa estatal en ausencia de normativa autonómica[2].

Esta doctrina -ratificada poco después en la Sentencia del T. C. de 10 de julio de 2001 en relación a la nueva ley estatal del  suelo del gobierno conservador (Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998)- cambió la situación porque obligó a que todas las Comunidades Autónomas aprobaran en unos pocos años su propia legislación urbanística.

A pesar de abundantes diferencias nominalistas en instrumentos de planeamiento y gestión o de peculiaridades en los procedimientos, las líneas básicas del urbanismo español, el de las leyes de 1956 y 1975, siguen presentes en todas las normativas autonómicas. Los diferencias y novedades más significativas aparecen en la mayor o menor plasmación de los cambios “liberalizadores”  introducidos por la Ley estatal 6/98 y en el desarrollo de la nueva figura del “agente urbanizador” introducida por la LRAU valenciana.

Si bien la regulación legal no es sustancialmente diversa, sí lo ha sido la práctica urbanística de las diferentes CC. AA., que incluso en ocasiones ni siquiera ha estado acorde con la normativa aprobada. CC. AA. con una legislación casi idéntica (Comunidad Valenciana y Extremadura, p. e.) han practicado un urbanismo muy diferente; o, al contrario, la práctica urbanística ha sido bastante similar en CC. AA. con legislación muy distinta (Comunidad Valenciana y Murcia, p. e.). En la gestión urbanística española reciente es posible diferenciar entre un urbanismo que ha conservado con más fuerza su sentido de función pública y otro que lo ha ido desnaturalizando progresivamente; pero entre estas posiciones hay múltiples situaciones intermedias, contradicciones y matices.

Un análisis global del urbanismo reciente en España exigiría un conocimiento detallado de la praxis urbanística en todas las Comunidades Autónomas, además de unas informaciones estadísticas públicas y homogeneizables que hoy no existen. Por ello, se es muy consciente de que los rasgos generales destacados en este trabajo para el urbanismo en España en los últimos años tienen un sinnúmero de excepciones o matizaciones en las diversas Comunidades Autónomas.

 En cualquier caso, uno de los grandes cambios en el urbanismo español de la última década ha sido sin duda la plena asunción de sus competencias urbanísticas por las CC. AA., tanto en la normativa como en la gestión. Sin embargo, es significativo que, a pesar de esta “regionalización del urbanismo”, el contexto general económico, político y social, así como la normativa estatal -pese a quedar reducida tras la doctrina del Tribunal Constitucional a los derechos y deberes constitucionales de los propietarios y a la valoración del suelo- han resultado clave en la conformación del urbanismo de estos años.

El enorme incremento de la actividad urbanística

El rasgo más destacado del modelo urbanístico español en esta década ha sido el elevadísimo ritmo de actividad urbanística, que ha alcanzado una duración y unos niveles históricamente desconocidos. Se ha traducido en un enorme incremento de la construcción de viviendas y, en consecuencia, en un notable aumento de la superficie ocupada. Pese a ello el precio de las viviendas no ha cesado de crecer y la oferta de viviendas de precio asequible ha sido muy escasa y claramente insuficiente (aunque éste es un aspecto que no hemos desarrollado en este trabajo) Las propuestas y planes planteados en los últimos años proyectaron un escenario futuro de todavía mucho mayor crecimiento.

a) Diez años de boom inmobiliario

Tras la crisis de principios de los años 90, la construcción de viviendas empezó a crecer en España con gran fuerza a partir de 1997, acelerando su ritmo cada vez más hasta principios de 2007. Todas las series estadísticas disponibles, tanto la de “viviendas visadas” del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, como las de “viviendas iniciadas” y “terminadas” del Ministerio de Vivienda, muestran ese intenso y constante incremento (Ver  Cuadro 1)

Cuadro 1
Evolución de la construcción de viviendas en España

El crecimiento a lo largo de la última década ha sido impresionante: las “viviendas iniciadas” –las que se van a utilizar aquí porque son las que mejor expresan la actividad constructiva de un período[3]- han pasado de 288.034 en el año 1996 a 760.179 en 2006; es decir, se ha multiplicado por 2.6 en estos últimos diez años; crecimientos similares se observan en las otras series: 2.9 en las viviendas visadas y 2.4 en las viviendas terminadas.

El volumen total de viviendas iniciadas en España en el período 1997-2006 ha sido  superior a los 5 millones y medio, casi el doble que en la década anterior 1987-1996. Estas 5.636.231 viviendas suponen una ratio anual media durante diez años de 13.3 viviendas por cada 1.000 habitantes, más del doble de las entre 5 y 7 viviendas por mil habitantes que es la tasa normal de formación de hogares en Europa.

La importancia de estas cifras queda aún más de manifiesto si las comparamos con las de los otros dos booms inmobiliarios anteriores[4]: la media anual de viviendas iniciadas en 2002-2006 fue de 666.885, casi el triple de las 245.000 anuales del anterior boom (1986-1991) y casi el doble de las 345.000 anuales del período 1970-1974, en que hubo que dar respuesta a la ingente oleada inmigratoria del campo a los grandes centros urbanos e industriales, además de al primer desarrollo turístico masivo[5].

El incremento ha sido continuado y cada vez mayor a lo largo de la década; todos los años, excepto 2001, el número de viviendas iniciadas ha crecido significativamente y las 760.179 viviendas de 2006 son el máximo alcanzado nunca en España. El índice relativo, viviendas por mil habitantes, se ha más que duplicado a lo largo de la década, pasando de 7.3 en 1996 á 16.9 en 2006.

Este volumen de viviendas construidas ha sido muy superior al incremento del número de hogares en España: en los últimos diez años se habrían iniciado en España viviendas para unos 16 millones de personas[6], mientras que la población, que ha aumentado bastante, sólo lo ha hecho en 5 millones y medio.

b) Los contrastes territoriales en el fuerte crecimiento constructivo

Los datos disponibles de construcción de viviendas sólo están desagregados territorialmente por Comunidades Autónomas y por provincias. El análisis por CC. AA. no resulta significativo porque en algunas de ellas las diferencias entre sus provincias son muy marcadas. Por ello hemos utilizado indicadores provinciales relativos y absolutos cuyos resultados se recogen en el Anexo 1 y se pueden visualizar en varios mapas: el nivel de construcción de viviendas por cada mil habitantes en los años 1996 y 2006 (Figuras 1 y 2)  y en el período 1997-2006 (media anual) (Figura 3) así como el indicador comparativo del número de viviendas de 2006 con las de 1996 (1996=100) (Figura 4)

En 1996 las diferencias interprovinciales son muy reducidas; casi todas las provincias se ubican en el grupo de entre 5 y 9 viviendas por mil habitantes, en torno a la media española de 7.3; y la diferencia entre los índices extremos no supera 9 puntos. Por tanto, al empezar la década actual la producción inmobiliaria en España era ya notable en prácticamente todo el territorio y las diferencias observables no traslucen un paradigma territorial claro (Ver figura 1)

Figura 1
Viviendas iniciadas por mil habitantes en 1996, por provincias

Los otros tres mapas muestran con nitidez el espectacular cambio operado en el urbanismo español en el período 1997-2006: un enorme incremento de la actividad constructiva en todo el territorio y, además, unos marcados contrastes territoriales en ese crecimiento.

En el conjunto de la década, 19 provincias doblan el índice medio español de 1996 y 7 de ellas lo triplican con ratios superiores a 21 viviendas por mil habitantes; sólo 2 quedan por debajo de la media de 1996. Si consideramos la situación en 2006 -el último año de la década y el de máxima intensidad constructiva- son 42 las provincias que duplican la media estatal de 1996, 16 de ellas la triplican y algunas -Almería, Castellón, Guadalajara y Toledo- alcanzan valores increíbles de más de 35 viviendas por mil habitantes, cinco veces el nivel de 1996. (Ver figuras 2 y 3)

Figura 2
Viviendas iniciadas por mil habitantes en 2006, por provincias

En la década 1997-2006 el crecimiento urbanístico ha sido muy fuerte en prácticamente todo el territorio español. Pero dentro de este incremento general hay diferencias territoriales bastante marcadas y muy significativas: la actividad urbanizadora más intensa se ha producido en la costa mediterránea y en las provincias del entorno de Madrid.

Figura 3
Viviendas iniciadas por mil habitantes en 1997-2006 (media anual), por provincias

Los altísimos indicadores de la costa mediterránea responden fundamentalmente a la construcción de segundas residencias y urbanizaciones turísticas para la demanda española y europea. Desde Málaga a Girona los niveles de actividad urbanizadora han sido impresionantes: en el conjunto de la década se han construido más de 19 viviendas por mil habitantes -¡como media de 10 años!- en Murcia, Alicante, Castellón, Tarragona y Girona, e incluso se ha superado las 25 viviendas por mil habitantes en Almería y Málaga. En Valencia los índices relativos no son tan altos, pero las viviendas iniciadas en 2006 casi multiplican por 4 las de 1996. La única aparente excepción en los indicadores relativos es Barcelona, pero los datos absolutos nos mostrarán también allí, como en Madrid, el gran impacto territorial del urbanismo de esta década.

Si se atiende al crecimiento absoluto entre principio y final del período destacan con nitidez Almería, Castellón y Murcia, con menor desarrollo turístico antes de los años 90. En cambio, en los destinos turísticos más maduros –Málaga, Granada, Alicante, Valencia, Baleares, Tarragona y Girona, así como Canarias- el incremento ha sido menor, aunque alto y por encima de la media nacional (figura 4)

Figura 4
Indice comparativo entre las viviendas iniciadas en 2006 y en 1996 (1996= 100), por provincias

La otra zona con índices muy elevados de actividad constructiva es el entorno de Madrid y obedece a la demanda generada en la capital y su área metropolitana; esto tiene su correlato en los indicadores relativos más bajos de la Comunidad de Madrid. La expansión madrileña afecta sobre todo a las provincias de Toledo y Guadalajara, con los incrementos más llamativos entre 1996 y 2006 y con los indicadores de viviendas iniciadas por mil habitantes más altos de España en 2006; aunque también haya bastante segunda residencia, en su mayor parte se trata de una demanda madrileña de primera residencia. Las razones fundamentales de esta “huida” de Madrid, como de todas las grandes ciudades, son conocidas: la principal los precios más bajos de las viviendas; pero también las nuevas preferencias residenciales por tipologías unifamiliares, núcleos más pequeños, mayor calidad ambiental o tranquilidad, así como la mejora de las comunicaciones.

La demanda madrileña de primera residencia está ya traspasando el obstáculo que siempre ha supuesto la Sierra, aunque el altísimo nivel de actividad constructiva de Ávila y Segovia responde sobre todo a la segunda residencia. Los indicadores relativos de estas provincias son importantes en el conjunto de la década, pero ha sido sobre todo en los últimos años cuando se han incorporado a los niveles más destacados de España. En 2006 aparece ya un índice elevado en provincias más alejadas de Madrid como Ciudad Real, Cuenca o Soria.

La irradiación de Bilbao ha contribuido mucho al importante incremento de la construcción de viviendas en Álava, Cantabria y La Rioja. La demanda de las grandes ciudades se deja notar también en el notable crecimiento urbanístico de las provincias pirenaicas de Huesca y Lleida.

Todo parece apuntar a que el crecimiento urbanístico más intenso se ha localizado en las zonas menos ocupadas hasta ahora y con suelo más barato de los espacios turísticos o de los entornos metropolitanos, en éstos cada vez a mayor distancia.

c) Una intensísima ocupación de suelo

Este fortísimo incremento de la actividad urbanística ha supuesto la transformación de una enorme cantidad de suelo rústico. Al volumen ingente de viviendas construidas hay que añadirle el creciente predominio de la urbanización extensiva.

El Observatorio de la Sostenibilidad en España ha estimado los cambios en el uso del suelo en España, a partir de la información del proyecto europeo Corine Land Cover, pero para el período 1987-2000 que sólo coincide 4 años con el de nuestro trabajo: la superficie urbana en España habría aumentado en 80.128 hectáreas, un 13.8% respecto a la de 1987[7]. Con la misma metodología, este Observatorio está terminando ahora de analizar la evolución para 2001-2005.

Para el período 1997-2006 ha habido que realizar una estimación muy aproximada de la superficie ocupada a partir del volumen de viviendas iniciadas[8]; a pesar de la simplificación de las variables utilizadas, el resultado global parece bastante aceptable[9]. En los últimos diez años habría unas 140.902 nuevas hectáreas urbanizadas, lo que supone una fortísima ocupación de suelo, superior en un 75% a la del período 1987-2000. Sólo en los seis últimos años, 2001-2006, la superficie urbanizada se habría incrementado en España un 14,6% respecto a la del año 2000, es decir un porcentaje similar al de los catorce años anteriores estudiados por el Observatorio de la Sostenibilidad. Este fuerte incremento reciente obedece tanto al gran aumento del número de viviendas iniciadas como al peso mucho mayor de la tipología extensiva.

La consideración del número de viviendas iniciadas en la década -y por tanto de la superficie de suelo rústico transformada- pone de relieve la importancia de la actividad urbanizadora en algunas zonas que no destacaban por sus indicadores relativos (viviendas por mil habitantes) o por su incremento absoluto respecto a 1996. Es sobre todo el caso de la Comunidad de Madrid y de la provincia de Barcelona, con casi medio millón de viviendas nuevas cada una en la última década, lo que con nuestro criterio de estimación supondría la urbanización de 12.700 hectáreas y 12.160 hectáreas respectivamente, en unos territorios ya muy ocupados. La superficie urbanizada sería casi idéntica en Málaga y algo inferior pero también muy destacada en Alicante, Murcia y Valencia (Ver Anexo 1 y figura 5).

Estos datos son un buen indicador del enorme impacto territorial de la actividad urbanizadora reciente, importante en toda España pero mucho más intenso en unas pocas zonas. Las 6 provincias antes señaladas reúnen nada menos que el 41% de todas las viviendas iniciadas en España –y seguramente del suelo ocupado- en 1997-2006. Si añadimos Almería, Castellón, Tarragona y Girona -es decir el resto de la fachada mediterránea- Sevilla y Canarias, en 13 provincias se concentraría el 60% de las nuevas viviendas de la década.

Figura 5
Total de viviendas iniciadas en 1997-2006

d) Unas propuestas urbanísticas desmesuradas

A este altísimo ritmo de construcción de viviendas se le van a añadir desde principios de siglo, y de manera más intensa desde 2002, unas propuestas de actuaciones urbanísticas  o de Planes Generales municipales de unas dimensiones  enormes y desconocidas hasta ahora, que proyectaban un futuro de crecimiento y de ocupación del territorio aún mucho más rápido. Ayuntamientos y promotores han actuado estos últimos años como si el ritmo de crecimiento de la oferta de viviendas pudiera ser ilimitado.

Esto contribuyó a acentuar aún más la impresión de un crecimiento sin límites, con la consiguiente reacción de alarma en sectores críticos preocupados por las consecuencias de ese modelo urbanístico. Pero también elevó las expectativas de lucro de otros -propietarios de suelo agrario, ayuntamientos, promotores- y con ellas la carrera por no quedarse atrás en las propuestas.

Una de las características más llamativas del urbanismo de estos años últimos ha sido la propuesta de actuaciones de enorme tamaño, no previstas además como veremos en el Planeamiento municipal: miles de viviendas en millones de m², a desarrollar en una sola unidad de ejecución, en una sola fase y por un solo promotor. Se plantean actuaciones que incrementarían sustancialmente el espacio edificado y los habitantes potenciales y que en muchos casos pretenden edificar de golpe una auténtica ciudad tan grande o más que la existente en ese término municipal.

La sociedad española se ha escandalizado ante las 13.000 nuevas viviendas de Seseña (Toledo). Pero no es un caso tan excepcional; en la Comunidad Valenciana[10] o en la Región de Murcia[11] se han presentado también numerosas actuaciones para más de 10.000 viviendas. Son muy frecuentes las propuestas de urbanizaciones de entre 2.000 y 7.000 viviendas, en general para segunda residencia y casi siempre con campo de golf. E incluso en municipios de apenas unos centenares de habitantes se plantean actuaciones urbanísticas de entre 1000 y 2000 viviendas que supondrían multiplicar por 5 o más la población actual y una transformación radical del actual territorio[12]. Estas actuaciones además no estaban previstas en los Planes Generales vigentes.

A partir de 2002-2003, ante el riesgo jurídico que suponía seguir aprobando este tipo de actuaciones gigantescas sin una revisión del planeamiento, numerosos ayuntamientos han ido aprobando nuevos Planes Generales y presentándolos a la Consejería competente para su aprobación definitiva. La gran novedad de estos planes ha sido la enorme dimensión de sus propuestas, tanto en m² a urbanizar como en número de viviendas; en el horizonte de un Plan -10 o 12 años- supondrían multiplicar por dos o más el espacio urbanizado y los habitantes potenciales en municipios de entre 5.000 y 30.000 habitantes  y crecimientos muy superiores en municipios de escasa población.

No se parecen en nada a los planes rigurosos y contenidos de los años 80, sino más bien a los ultradesarrollistas de los años 60, a los que incluso superan. La mayoría de estos planes no se molestan en justificar propuestas urbanísticas tan desmesuradas o su previsión de tan altísima demanda no procede de un análisis riguroso; parece darse por descontado que la demanda será creciente e ilimitada[13]. En la Región de Murcia se han contabilizado en 2005 proyectos en trámite para más de 300.000 nuevas viviendas, sólo en urbanizaciones autónomas sin incluir la expansión urbana tradicional[14].

Muchas de estas gigantescas propuestas de actuaciones y de estos Planes Generales municipales no tienen todavía la aprobación definitiva de la comunidad autónoma y bastantes de las que la tienen no se han empezado por la crisis iniciada en 2007. Pero han generado la percepción –con la consecuente lógica preocupación en algunos sectores sociales- de que el increíble y constante incremento de la actividad constructiva de esta década se pretendía continuar e incluso acelerar en los próximos años.

Además de su enorme impacto ambiental, resultaría imposible, física y económicamente, dar respuesta adecuada a las demandas de servicios e infraestructuras exigidas por crecimientos tan rápidos y desmesurados. No se puede obviar tampoco el enorme poder social y político que en estos municipios va a adquirir el promotor privado, dado el gran impacto económico y en empleo de estas urbanizaciones, que con frecuencia además concentran el desarrollo urbanístico del municipio en una sola gran actuación.

Un contexto muy favorable al crecimiento inmobiliario

El gran incremento de la demanda de viviendas es sin duda el factor fundamental para explicar el enorme crecimiento de la actividad urbanística en España en estos últimos diez años. Pero hay otros elementos del contexto político y social que han favorecido este boom y sus excepcionales dimensiones y que le han dado unas características novedosas y preocupantes.

a)     El fuerte incremento de la demanda residencial

Las excepcionales condiciones de financiación para la compra de viviendas, el incremento del número de hogares y una buena situación económica en España y en Europa han sido, según todos los analistas, los factores decisivos del fuerte incremento de la demanda de viviendas en España en los  últimos diez años[15].

La situación extraordinaria e irrepetible del mercado financiero es para la mayoría el factor más determinante de este boom inmobiliario. El continuo descenso del coste del dinero[16] y su mantenimiento a un nivel muy bajo, históricamente desconocido, “unido a una mejora sustancial de las restantes condiciones de financiación”[17], ha favorecido el endeudamiento de las familias, sea para conseguir la vivienda deseada o sea para hacer muy interesante la inversión especulativa en ladrillo o en suelo.

El incremento del número de hogares ha sido resultado del notable e imprevisto crecimiento demográfico -debido sobre todo a la intensa inmigración- y de la reducción del tamaño de los hogares españoles en la que ha intervenido el desarrollo de nuevas formas de convivencia[18].

Han sido años de fuerte crecimiento económico que se ha traducido en una expansión importante de la población empleada, en un aumento de la renta familiar disponible por la incorporación de la mujer al trabajo y en un mayor nivel salarial, todo lo cual ha incrementado el número de familias con capacidad de compra. Ésta se ha dirigido en muchos casos a conseguir el acceso a una vivienda o a cambiarse a otra de mejores condiciones; pero también a la adquisición de una segunda residencia, impulsada por la generalización en España del hábito social de la posesión de este tipo de vivienda.

La demanda europea, cada vez para estancias más duraderas y frecuentes, ha sido también importante; aunque se ha exagerado interesadamente para justificar las gigantescas propuestas con “la falacia” de que “todos los europeos del norte quieren venir a jubilarse a España”[19].

Además, en esta etapa se ha producido una importante demanda puramente especulativa, como forma de inversión con plusvalías muy elevadas y muy rápidas; es “la ciudad de las persianas bajas” de que habla X. Estévez[20]. Se habría acentuado  por los menores rendimientos de la bolsa y por el blanqueo de dinero negro con la entrada en el euro, frente a las optimistas expectativas de la evolución futura de las rentabilidades de la inversión en vivienda[21]. Este tipo de demanda -estimada en más de 1/3 del total[22] y de la que una parte importante se convirtieron en viviendas almacenadas en expectativa de plusvalía- sería muy sensible a la reducción de expectativas y al aumento de los costes de financiarla. Su salida al mercado en la crisis actual puede agravar aún más el exceso de oferta reconocido por el propio sector[23].

b) Un marco ideológico conservador: el “todo urbanizable”

Este fuerte incremento de la demanda se ha producido en un entorno político y social muy favorable al crecimiento sin límites, que explica la introducción de normas y prácticas para facilitar el intensísimo desarrollo urbanístico y su no rechazo social.

La obsesión ultraliberal de que todos los males del suelo y de la vivienda obedecen a la escasez de suelo urbanizable producida por la intervención pública mediante el planeamiento, va a convertirse en ley con el gobierno Aznar. Es la doctrina que se ha llamado del “todo urbanizable”.

Según esta posición, cuanto más suelo urbanizable haya más bajará su precio y el de la vivienda; por lo tanto, hay que aumentar todo lo posible el suelo urbanizable a disposición de los agentes privados. Para ello, en contra de toda la tradición urbanística española, se estableció legalmente que podrá ser urbanizable no el suelo que determine el planeamiento –criterio objetivo- sino todo el suelo rústico, con la única excepción de aquel que tenga un “valor” singular a proteger –criterio subjetivo e interpretable personal y judicialmente-; “valor” cuya existencia hay además que demostrar expresamente, invirtiendo así la carga de la prueba.

La Ley 6/1998 no pudo plasmar por completo la teoría neocon porque el gobierno conservador no disponía de mayoría absoluta; se vio obligado, por la posición mucho más razonable de sus socios del momento, CIU y PNV, a introducir una coletilla en la definición de suelo no urbanizable que suavizaba el “todo urbanizable”, al permitir a los ayuntamientos seguir reservando suelo del proceso urbanizador si así lo consideraban adecuado para su modelo territorial.

Pero el camino de un giro radical en nuestro urbanismo ya estaba abierto y el aparato propagandístico conservador se encargó de convertir en dogma la idea de que todo el suelo podía y debía ser urbanizable y que el planeamiento público, base hasta ahora del urbanismo democrático, era un obstáculo para dar una respuesta rápida a las demandas de los promotores y por tanto al desarrollo económico y a la riqueza. En la siguiente legislatura, ya con mayoría absoluta, el gobierno conservador estableció el principio del “todo urbanizable” en toda su dureza en el Real Decreto-Ley 4/2000 de 23 de junio, convertido luego en la Ley 10/2003 de Medidas Urgentes de Liberalización del Sector Inmobiliario y Transportes.

Aunque la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2001 dejó claro que este tema era competencia de las CC. AA, las de gobierno conservador trasladaron a su ley autonómica el concepto del “todo urbanizable” prácticamente al pie de la letra, e incluso fueron más allá (Murcia, como veremos, o Galicia que creó el ¡“rural urbanizable”!); aunque alguna lo matizó mucho (Castilla y León). Las de signo político distinto optaron por mantener el concepto clásico de suelo no urbanizable en el urbanismo español, aquel que el planeamiento decide dejar fuera del proceso urbanizador.

Esta deslegitimación del planeamiento público para delimitar las áreas susceptibles de desarrollo urbanístico y las que se dejan fuera de él, va a abrirse paso con rapidez, incluso en la praxis de CC. AA. que conservaron el concepto clásico. Si el suelo no urbanizable sólo resulta posible en los suelos para los que se demuestra que tienen importantes valores o riesgos naturales, cualquiera puede plantear la urbanización de cualquier parte del territorio que no tenga esos “valores” de manera muy evidente, digan lo que digan los planes urbanísticos. Esto supone convertir todo el suelo no urbanizable común en susceptible de ser urbanizado.

Pero incluso cabe reducir al mínimo esos valores susceptibles de protección, como se ha hecho en la Región de Murcia[24]: ha desprotegido la mayor parte de sus zonas litorales vírgenes que años antes había declarado Espacio Naturales Protegidos (el 62% de su superficie en el caso del Parque Regional de la Marina de Cabo y Puntas de Calnegre); ha clasificado en su Ley del Suelo a la Huerta tradicional de Murcia ¡a la vez como suelo no urbanizable y como suelo urbano!; y ha permitido que los planes especiales turísticos pueden actuar sobre suelo no urbanizable ¡como en la ley de Fraga de 1963![25]

La Ley estatal 6/98 introdujo otro cambio de gran trascendencia: rizando el rizo de la singularidad del urbanismo español desde 1956 con su atribución previa del valor urbanístico al propietario el suelo urbanizable[26], va a establecer como valoración del suelo urbanizable su valor máximo de mercado, es decir como si ya estuviera completamente urbanizado.

De este modo, con los cambios introducidos por los conservadores en la legislación estatal no sólo todo el suelo es urbanizable sino que, además, el gran negocio ya no es construir sino conseguir la reclasificación del suelo rústico; porque esto supone una elevadísima plusvalía, sin necesidad de hacer nada… o al menos “nada confesable”[27].

c) Una posición social mayoritaria favorable al desarrollismo

Esta posición política conservadora, y su plasmación legislativa ha sido a la vez efecto y causa amplificadora de una posición social mayoritariamente favorable al crecimiento urbanístico intenso. Esto ha facilitado mucho las prácticas urbanísticas impulsoras o permisivas de un crecimiento sin límites y ha acallado bastante las pocas y tardías voces disonantes.

Al predominio político conservador se unió el hecho indudable de que en estos procesos expansivos de la construcción los beneficios a corto plazo -o su expectativa, real o imaginaria- son bastante visibles para muchos ciudadanos; en cambio la mayor parte de las consecuencias negativas de este modelo se van a producir a medio y largo plazo y por ello en plena dinámica expansiva cuesta mucho más hacerlas patentes a la mayoría. Este es uno de los factores clave para explicar el apoyo social mayoritario al crecimiento desbocado y la falta de sensibilidad ante las críticas al modelo o la aceptación de las vías espurias utilizadas en muchos casos para hacerlo más fácil.

El arraigo social del desarrollismo y sus beneficios aparentes va a contaminar a ayuntamientos de todo signo político; en unos casos por falta de criterios políticos claros sobre el modelo urbanístico a desarrollar, en otros por la apariencia de normalidad de una práctica generalizada y en muchos por el prurito localista de no quedarse atrás en sus proyectos respecto a los municipios vecinos.

No parece haber una línea clara que delimite la gestión urbanística de los ayuntamientos según la ideología política del gobierno municipal; el modelo desarrollista a ultranza, que se deriva del principio del “todo urbanizable”, se ha practicado en municipios de todo el arco político. Esto es bien visible por ejemplo en el territorio valenciano; y además allí ha sido utilizado repetidamente por el gobierno conservador autonómico y sus terminales mediáticas para desacreditar las críticas y las alternativas de la oposición al urbanismo desbocado: “los vuestros hacen lo mismo”. Pero también es cierto que en esta Comunidad las únicas actitudes rigurosas y que han mantenido un desarrollo urbanístico más razonable y ordenado sólo se han podido observar en ayuntamientos gobernados por la izquierda[28].

En las Comunidades Autónomas las diferencias políticas tiene un reflejo más claro en la normativa y también, pero no siempre con la misma claridad, en la práctica urbanística. Aquellas con gobiernos conservadores -Comunidad Valenciana, Murcia, Madrid, Castilla y León, La Rioja o Baleares- han tenido una actitud permisiva, cuando no decididamente impulsora, de la ideología y praxis del “todo urbanizable”. En cambio, son gobiernos autonómicos progresistas los que presentan una práctica urbanística diferente: Cataluña con el “tripartito”, Extremadura, el País Vasco[29], Galicia o Cantabria tras su cambio político, o el Consell Insular de Menorca. Sin embargo, también en CC. AA. con gobierno socialista, como Andalucía y Castilla-La Mancha, ha habido numerosos casos de urbanismo desmesurado; a pesar de no haber introducido en su legislación la doctrina conservadora, han sido tolerantes con propuestas municipales desmesuradas[30].

Las valoraciones puramente pragmáticas van a ser especialmente frecuentes en aquellas áreas litorales que no habían conocido el boom constructivo en épocas anteriores, como en Almería, Castellón o Murcia; más aún si eran áreas con fuerte descenso de los ingresos agrarios, como buena parte de las zonas citrícolas valencianas. Pero también hay excusas similares en zonas del interior -como Toledo o Guadalajara o zonas no costeras de la Comunidad Valenciana- donde estos proyectos urbanísticos han sido vistos como una bendición inesperada. “Ahora que nos toca a nosotros” se nos dice que no es bueno ese desarrollo; es una excusa que se ha escuchado con frecuencia a responsables municipales de la izquierda. O bien que las propuestas de desarrollo enorme había que aceptarlas porque “es bueno para el pueblo” o porque “a la gente le parece bien”.

Algunas afirmaciones públicas de responsables municipales son paradigmáticas de esta ideología social dominante: “Todos los pueblos de nuestro alrededor  triunfan y todo el mundo se hace rico. Nosotros no podemos estar aquí parados”[31].  “Cualquier población del interior tiene dos posibilidades o desaparecer o crecer”[32]. “¡Peligro, El Pilar se para!”…”La paralización supondría un frenazo a la economía local”[33]. En algunas reuniones de propietarios agrícolas de la comarca de la Plana de Castellón se llegó a hablar del ¡“derecho a la reclasificación” de sus terrenos agrícolas![34]

Todas las encuestas realizadas estos años han puesto de manifiesto que a una mayoría de la población, especialmente en los municipios en que se producía el crecimiento, no le ha preocupado demasiado el urbanismo desarrollista, ni la especulación urbanística, ni la corrupción. Pero sin duda la encuesta más significativa de esta valoración social predominante han sido los resultados electorales de las elecciones locales y autonómicas de mayo de 2007. En la mayor parte de los municipios en que estaban planteadas propuestas de desarrollo desmesuradas, el triunfo electoral ha sido claro para las posiciones que apoyaban el modelo de urbanismo sin límites, incluso allí donde había casos de presunta corrupción muy sonados[35]. Y ello a pesar de que el tema urbanístico, el crecimiento insostenible y la corrupción a él ligada, estuvieron en primera línea del debate político en muchos territorios, además de haber sido muy aireados críticamente en los meses anteriores por medios de comunicación de difusión local y nacional.

Con todo, hay que señalar que en los últimos años la concienciación social de las consecuencias de un urbanismo de esta guisa ha sido creciente y se ha traducido en reacciones de diversos sectores y en un  mayor apoyo social. Las denuncias de la desmesura de muchas actuaciones, de las reclasificaciones masivas al margen del planeamiento o de las prácticas corruptas han estado muy presentes en algunos medios de comunicación. Se han multiplicado las críticas al modelo desde sectores muy diversos: la organización Exceltur que agrupa a las grandes empresas turísticas[36], organizaciones ecologistas, el Consejo Valenciano de Cultura, expertos nacionales e internacionales, la Agencia Europea de Medio Ambiente[37], los Defensores del Pueblo autonómicos, el obispado de Alicante-Orihuela[38]… Se han generado plataformas sociales combativas contra determinados planes urbanísticos desmesurados. Incluso los resultados electorales de 2007 en algunos municipios significativos dieron el triunfo a quienes hicieron bandera del rechazo de ese modelo de urbanismo[39].

d)     Nuevos instrumentos de gestión. El “agente urbanizador”.

La LRAU valenciana de 1994 va a romper por primera vez el monopolio de hecho que tenía el propietario en el proceso urbanístico español y que había conducido a la extrema dificultad para desarrollar el suelo urbanizable previsto en el planeamiento. En la práctica en España se había urbanizado poco, pese a edificarse mucho… aunque casi siempre o sobredensificando el suelo urbano o en el suelo no urbanizable[40]. Y cuando, restablecido en 1977 el imperio de la legalidad, ya no fue posible este camino anómalo de generar ciudad, los nuevos Planes Generales Municipales de los años 80 avanzaron con extrema lentitud en el desarrollo de su suelo urbanizable[41].

Con el agente urbanizador se buscaba acercar el urbanismo español al europeo y así hacer posible que las previsiones públicas de desarrollo urbano fueran realizables, pese a la inactividad de los propietarios, por empresas profesionales, en régimen de competencia, aunque sólo por cuenta y decisión de los poderes públicos competentes. Esto condujo a un eficaz desarrollo de los suelos urbanizables previstos en el planeamiento[42].

La figura del agente urbanizador se ha ido extendiendo de uno u otro modo a prácticamente todas las legislaciones autonómicas, incluyendo las Comunidades Autónomas con gobiernos conservadores. En unas con una caracterización calcada de la valenciana pero con mejoras aportadas por la experiencia (Castilla-La Mancha, Extremadura, País Vasco) o con algunos matices (Andalucía, Canarias, Castilla-León,); en otras con mayor papel de los propietarios del suelo (Aragón, Cantabria, Cataluña, Galicia); pero en alguna sólo es pura apariencia, porque se mantiene el predominio casi absoluto de los propietarios (Murcia). Tan sólo la Comunidad de Madrid ha mostrado una posición contraria al urbanizador en su nueva ley de 2007, que deroga expresamente esta figura que sí se había establecido con Ruiz Gallardón en la ley de 2001.

Al agente urbanizador se le han atribuido con frecuencia la responsabilidad de casi todos los desmanes urbanísticos de estos años. Pero la observación de la práctica urbanística desmiente por completo esta atribución de responsabilidades[43]. Una buena prueba es que el mismo tipo de crecimiento desbocado aparece tanto en CC. AA. con normativa que recoge en su plenitud el agente urbanizador (Comunidad Valenciana) como en otras que  han mantenido la normativa estatal hasta hace muy poco y en que el agente urbanizador apenas tiene relevancia (Región de Murcia). A sensu contrario no se han producido desarrollos urbanísticos desbocados tanto en CC.  AA. con agente urbanizador (Extremadura) como en otras  que carecieron de él durante la mayor parte de estos años (País Vasco). Es decir, la diferencia entre las CC. AA. ha venido determinada no por la existencia del agente urbanizador sino por su práctica urbanística en función de su modelo de urbanismo.

El problema se ha planteado cuando el agente urbanizador ha perdido su objetivo, el que condujo a su creación y que recogía la normativa, de ser un instrumento para dar agilidad y eficacia al desarrollo de los suelos urbanizables previstos previamente en el planeamiento público. Es el caso de la Comunidad Valenciana a partir de 1999, en la que el agente urbanizador se ha utilizado para todo lo contrario, ¡para urbanizar el suelo no urbanizable!, convirtiéndolo así en un ariete demoledor para la ocupación masiva de suelo rústico. 

4. Una creciente deslegitimación del planeamiento

Esta utilización perversa del agente urbanizador ha sido posible en el contexto ideológico y legal del “todo urbanizable” que ha justificado una praxis urbanística deslegitimadora del planeamiento, el instrumento clave para el ejercicio de la función pública del urbanismo. El resultado ha sido, por un lado, que este desbocado crecimiento urbanístico se ha producido además de manera poco ordenada, agravando así sus consecuencias territoriales; y, por otro lado, que en  la dirección del desarrollo urbanístico han predominado cada vez más las decisiones empresariales privadas, en detrimento del papel de los poderes públicos garantes de los intereses generales.

La ausencia o ineficacia de la ordenación territorial supramunicipal, la desvirtuación del planeamiento municipal, modificado por vías espurias o simplemente incumplido, y la aparición de planes “a la carta” de intereses privados, son las principales manifestaciones de la deslegitimación progresiva del planeamiento en el urbanismo español reciente.

a) Ausencia de planes efectivos de ordenación del territorio

En todas las CC. AA. que en estos años han conocido un crecimiento urbanístico más intenso, o bien no se han aprobado planes territoriales supramunicipales (como en la Comunidad Valenciana[44], Castilla y León o Castilla La Mancha) o bien los planes aprobados no recogían medidas efectivas para ordenar y limitar el crecimiento urbanístico (como en Andalucía o Murcia). Es muy expresivo el caso de la Región de Murcia en la que se ha hecho un plan para una parte de su territorio, el Plan de Ordenación Territorial del Litoral, sin hacer antes unas Directrices o Plan Regional; y, además, este Plan del Litoral es una pura apariencia sin contenido porque no establece criterios de ordenación en casi la mitad del territorio litoral y en la mitad que ordena de forma directa “la intensidad de ordenación que se deriva de las propuestas es relativamente baja”[45].

Muchos gobiernos autonómicos han hecho por tanto dejación expresa o implícita del ejercicio de su competencia de ordenación del territorio, la cual ha quedado a expensas de la suma de las decisiones de cada municipio sin coordinación alguna.

La ausencia bastante generalizada de planeamiento territorial supramunicipal efectivo no es un tema puramente técnico, sino que contribuye de manera notable a favorecer el crecimiento urbanístico desbocado de estos años y tiene importantes consecuencias territoriales y sobre la calidad de vida futura de los habitantes de ese territorio.

La carencia de planeamiento supramunicipal supone, entre otras cosas, la inexistencia de criterios, orientaciones y límites razonables, tanto cuantitativos como cualitativos o de localización, para que los ayuntamientos afronten la elaboración de sus propuestas urbanísticas. Y los gobiernos autonómicos que han de dar su aprobación a los Planes municipales carecen, en muchos casos de forma voluntaria y consciente, de criterios objetivos para aceptar o rechazar las propuestas municipales.

Como consecuencia de ello, municipios de una misma comarca o área están planteando crecimientos megalómanos, compitiendo deslealmente unos con otros para ver quien ocupa más territorio. De este modo cuando se suman las diversas propuestas urbanísticas que se han aprobado por los diversos municipios de una comarca resulta un total de viviendas, o de campos de golf, desmesurado, cuando no absurdamente localizado, y desde luego insostenible e inasumible[46]. Un informe publicado por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia ha explicado con toda lucidez la imposibilidad de obtener un territorio ordenado y un crecimiento razonable a partir única y exclusivamente de los Planes urbanísticos municipales por carecer de un Plan o unas Directrices Territoriales para el conjunto de la Región[47].

Otra de las funciones básicas del planeamiento territorial es fijar los grandes espacios libres del territorio, que casi siempre afectan a varios municipios y raramente coinciden con los límites administrativos. La ausencia de este planeamiento ha impedido con frecuencia preservar en su conjunto –unos municipios lo protegen y otros no- áreas significativas por sus valores naturales o paisajísticos o como señas de identidad de un territorio o simplemente como espacios libres o de reserva; salvo que un gobierno autonómico los incluya bajo el régimen de alguna de las figuras de espacios protegidos, lo cual no tiene sentido en muchísimos casos.

La carencia de planeamiento supramunicipal efectivo propicia también un desarrollo urbanístico con un notable déficit de infraestructuras, servicios y dotaciones supramunicipales, imprescindibles para que ese crecimiento urbanístico tan intenso no deteriore la calidad de vida de los habitantes actuales y futuros. Porque es en esos planes territoriales donde la administración autonómica, y en su caso la del Estado, han de fijar –y comprometer plazos y presupuestos- esas infraestructuras y servicios, que además han de funcionar como límite para la suma de propuestas municipales de una determinada área.

Con todo, esta situación mayoritaria no debe de ocultar que algunas CC. AA. sí que han ido desarrollando un planeamiento territorial supramunicipal, del que no había experiencias en España, con la voluntad de servir de marco de referencia al desarrollo urbanístico. Así, los Planes Territoriales Parciales de las diversas “Áreas Funcionales” del País Vasco fijan, en desarrollo de las Directrices Territoriales, un número máximo de viviendas para cada área y municipio. En Cataluña se aprobó en 1995 el plan General de Cataluña con gobierno de CIU, pero no se desarrolló; en cambio el “tripartito” ha aprobado en 2005 un plan urbanístico del litoral (“Pla Director Urbanistic del Sistema Costaner”) que delimita con precisión el suelo que ha de quedar libre de urbanización en todos los municipios costeros, está elaborando siete Planes Territoriales Parciales que abarcan todo el territorio y Planes Directores Urbanísticos para orientar y ordenar el desarrollo de determinadas áreas. Los planes para el Litoral de Asturias y de Cantabria, aunque menos desarrollados en la práctica, apuntan en la misma dirección. El Plan Insular de Menoría y los Planes Insulares de Canarias, a pesar de los cambios en su contenido y en su aplicación por los vaivenes políticos, han fijado techos de crecimiento y han contribuido a que estos territorios no aparezcan entre los de crecimiento urbanístico más llamativo al menos en los últimos años.

b) Marginación del planeamiento municipal

En una primera etapa, variable según territorios pero aproximadamente entre 1997 y 2002, han sido muy pocos los Planes Generales que se han revisado, a pesar de haber superado su plazo legal de vigencia –la mayoría son de los años 80- o tratarse de Normas Subsidiarias en municipios ahora con una intensa dinámica. En 27 de los 45 municipios de la Región de Murcia, los planes municipales vigentes en 2006 se habían elaborado de acuerdo a la ley del suelo de 1975 y 20 de ellos eran Normas Subsidiarias, un instrumento inadecuado para el ritmo de crecimiento urbanístico que estaban desarrollando[48].

Para evitar los plazos más largos, y sobre todo las “complicaciones”, exigidos por la revisión del planeamiento -abierta necesariamente a la opinión ciudadana, al debate público y a un proceso dotado de transparencia- muchos municipios han buscado atajos, carentes de base legal y desde luego de legitimación democrática. El más habitual ha sido recurrir a una “modificación puntual” del planeamiento que es un procedimiento que la ley contempla para pequeños retoques del plan; sin embargo se está utilizando para reclasificar millones de metros cuadrados de suelo rústico, que aumentan sustancialmente el espacio a urbanizar y cambian por tanto las determinaciones básicas del planeamiento vigente, por lo que legalmente exigirían un proceso de “revisión” del Plan. Algunos municipios han conocido tal cantidad de modificaciones puntuales, que el planeamiento inicial ha quedado completamente desvirtuado[49].

En el caso valenciano se ha querido dar apariencia de legalidad a esta práctica absolutamente anómala mediante la argucia de las llamadas “homologaciones modificativas”, que siguen siendo modificaciones puntuales que eluden la obligada revisión del planeamiento[50].

No hay estadísticas oficiales que permitan cuantificar con precisión el ingente volumen de suelo rústico reclasificado por esta puerta falsa; pero algunos datos parciales pueden darnos una idea de su importancia. En la Comunidad Valenciana, según el propio Consejero de Urbanismo, sólo entre marzo de 2003 y junio de 2006 se reclasificaron 50  millones de m² de suelo no urbanizable al margen de los Planes Generales vigentes y a finales de 2006 había propuestas pendientes de aprobar para reclasificar otros 90 millones de m² más de suelo rústico[51]. En la Región de Murcia, el 70% de los Convenios Urbanísticos firmados por los ayuntamientos en 2005 tenían por objeto modificaciones puntuales para reclasificar suelo no urbanizable[52].

Esta ausencia de respeto al planeamiento municipal ha permitido una urbanización no planificada, acelerada y masiva de suelo no urbanizable, precisamente el suelo que el planeamiento municipal había decidido excluir del proceso urbanizador. Las consecuencias de esta actitud, bastante generalizada, son especialmente graves

En primer lugar, supone una ruptura de “las reglas del juego” urbanístico, que ya no son iguales para todos. Al obviarse la sujeción obligada al suelo urbanizable establecido previamente en el planeamiento, ya no hay seguridad jurídica ni una información general y pública sobre en qué terrenos se puede optar a un proyecto urbanizador. Por ello, este es uno de los puntos de partida clave para la corrupción y la compra de voluntades públicas.

Por esta vía se están transformando en urbanizables grandes extensiones de suelo rústico sin el proceso previo y obligado de análisis territorial y de visión de conjunto del municipio que supone un Plan General. Se van añadiendo piezas de gran tamaño, en ocasiones más grandes que todo el suelo urbanizado existente, no previstas en los Planes y por tanto sin haber analizado su inserción con las demás piezas del territorio municipal. Por ello, a estas enormes actuaciones no es posible exigirles lo necesario para resolver sus importantes impactos en el territorio y en los equipamientos,  infraestructuras y servicios municipales; y mucho menos aún el salto cualitativo que normalmente producen respecto a las necesidades de infraestructuras y servicios que había previsto el planeamiento.

 c) Dejación en el control de la legalidad urbanística

Al descontrol que supone la ausencia de planeamiento o la utilización de caminos espurios para obviarlo, se ha añadido la tolerancia o al menos la escasa beligerancia con las infracciones urbanísticas, incluso las muy graves. La gran lentitud de las actuaciones judiciales, cuando se producen, facilita estos incumplimientos porque otorga una sensación de impunidad a los infractores.

Son muchos los ejemplos de esta pasividad municipal y autonómica ante las infracciones en suelo urbano y urbanizable. Sin olvidar los miles de viviendas ilegales de Marbella, señalemos sólo dos muy expresivos: la denuncia del Defensor del Pueblo de que el Ayuntamiento de Torrevieja (Alicante) “olvida” la ejecución del 90% de los derribos de obra ilegal y habría más de mil derribos pendientes[53]; o la construcción por el promotor del edificio Atrium de La Vilajoiosa (Alicante) de un exceso de más de 50.000 m² sobre lo previsto en el planeamiento y en la licencia municipal, con la pasividad cómplice del ayuntamiento y de la comunidad autónoma, y al final legalizado con una sanción claramente beneficiosa para el infractor[54].

Y en el suelo no urbanizable todavía sigue siendo frecuente en muchos territorios la tolerancia con las edificaciones ilegales por parte de algunos ayuntamientos, que no quieren enfrentarse con sus vecinos infractores o creen ver en esta actividad una alternativa económica para su municipio. El Informe de 2006 de la Sindicatura de Greuges de la Comunidad Valenciana es contundente: “en más ocasiones de las deseables, la Administración es reacia a iniciar expedientes sancionadores y ordenar las demoliciones de las construcciones ilegales”[55].

Las recomendaciones de la XXI Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo son una prueba evidente de que la escasa exigencia de la disciplina urbanística es una actitud bastante generalizada: denuncian “la pasividad e inhibición de algunas administraciones públicas” y recuerdan a las CC. AA. su “obligación de hacer uso de las competencias de que disponen para intervenir en casos de infracciones urbanísticas municipales”, así como que deben de subrogarse ante la pasividad municipal[56].

d) Un planeamiento dirigido por los intereses privados

La deslegitimación del planeamiento ha conducido ineludiblemente a una pérdida progresiva de la condición de función pública del urbanismo, al no quedar fijados con claridad y previamente los objetivos de interés general que han de guiar los desarrollos urbanísticos de cada territorio. Abierta esta vía de agua en el sentido profundo del urbanismo, no es extraño que la deriva haya conducido a que sean los intereses privados, de propietarios o de empresas promotoras, los que estén marcando la transformación del territorio e incluso generado un planeamiento “a la carta” que desnaturaliza su función pública.

La mayoría de las enormes actuaciones urbanísticas de estos años han sido presentadas por empresas privadas y aprobadas con rapidez por los ayuntamientos sin que éstos se hubieran planteado previamente el desarrollo urbanístico de esa zona o en esas formas, plazos o intensidad. De este modo, son los intereses de las empresas los que están determinando los procesos de transformación del territorio e incluso, cada vez con más frecuencia, están decidiendo el contenido mismo de los nuevos planes urbanísticos municipales.

El modo de actuación es casi siempre el mismo. Una empresa -a veces una gran empresa del sector pero en muchos casos constituida poco antes adhoc para esa actuación- presenta ante un ayuntamiento un “Programa” de dimensiones espectaculares, no previsto en el planeamiento vigente y por tanto en  suelo no urbanizable. A esta propuesta “imprevista” se le atribuyen enormes beneficios para el municipio: grandes plusvalías para los propietarios de suelo y un desarrollo económico general que beneficiaría a todos los vecinos. Además, se suelen ofrecer “compensaciones” importantes al ayuntamiento, tanto con obras de aparente interés general -polideportivo, residencia de la tercera edad, infraestructuras diversas…- como incluso con pagos en metálico condicionados a la reclasificación del suelo y a la aprobación de la actuación.

Es decir, la propuesta de transformación del territorio se legitima no en su lógica urbanística o territorial sino en intereses particulares o municipales ajenos al urbanismo, que se convierten además en fuerzas  de presión “irresistibles” que imponen su aceptación. El obstáculo que suponía su no encaje con el planeamiento municipal vigente se obviaba, como ya hemos explicado, por la vía rápida de la reclasificación del suelo mediante una modificación puntual.

Cuando el escándalo público suscitado ha hecho poco presentable mantener esta práctica de reclasificaciones masivas de suelo rústico, se ha dado un paso más en la desnaturalización del planeamiento urbanístico: se van a elaborar y aprobar Planes Generales municipales “a la carta”, es decir hechos sólo para incluir en ellos las grandes actuaciones urbanísticas presentadas o anunciadas con anterioridad por empresas privadas, que en muchos casos ya han adquirido todo o parte del suelo rústico a reclasificar.

El Plan General ha perdido así su sentido profundo de elección del modelo territorial por los representantes de los ciudadanos tras un amplio debate público y está pasando en muchos casos a ser una mera cobertura y legitimación  legal de las decisiones previas de las empresas.

En la Comunidad Valenciana[57], como en Murcia[58], son muy numerosos los ejemplos de Planes Generales elaborados sólo para incluir, y poder así desarrollar con apariencia de respeto al planeamiento, las propuestas de empresas ya aprobadas previamente por el Ayuntamiento. Se ha llegado incluso a modificar un Plan General recién aprobado tras un largo proceso de debate ciudadano, para incluir una propuesta que se le acababa de “ocurrir” a una empresa (como en Albaida (Valencia)).

Para dar satisfacción a las demandas de promotores privados de reclasificación rápida de suelo no urbanizable a urbanizable, se han utilizado con frecuencia los llamados “Convenios Urbanísticos”. En ellos un Ayuntamiento se compromete con una empresa a aprobar su propuesta urbanizadora a cambio de una serie de contraprestaciones en obras o dinero, una parte del cual incluso se entrega ya  “a cuenta” del futuro Plan. Unos Convenios se firman para la modificación puntual del planeamiento y otros para comprometer la incorporación de las propuestas empresariales a los planes en revisión, convirtiéndose en su hilo conductor y en su justificación.

El Convenio Urbanístico ha perdido así su sentido originario –hasta ahora se había utilizado exclusivamente para fijar las condiciones de ejecución de los Planes Parciales- para convertirse en una auténtica “venta” por el Ayuntamiento de su potestad pública urbanística a cambio de dinero u obra. En teoría el municipio conservaría su libertad de decisión cara al futuro plan; pero en la práctica “las condiciones económicas que se fijan en esos acuerdos pueden interpretarse como cierta obligación condicionante para los Ayuntamientos en el procedimiento administrativo de la clasificación de suelo urbanizable”[59]. Son ya varios los casos de nuevos responsables municipales tras las elecciones de 2007 que no se atreven a cambiar su política urbanística por no poder devolver lo adelantado por un promotor tras un Convenio con el anterior gobierno local.

Cuando 22 Ayuntamientos, la mitad de los de la Región de Murcia, firman 73 Convenios Urbanísticos sólo en el año 2005, es lógico que un informe de una institución tan poco sospechosa como su Consejo Económico y Social concluya que el resultado es “ceder el protagonismo a la iniciativa privada” y que “se perciba a ésta como determinante absoluta de la planificación municipal”[60].

Es evidente que el enorme desarrollo urbanístico propuesto durante estos últimos años en muchos municipios no sólo se ha planteado sin la lógica territorial y los límites razonables de un planeamiento supramunicipal y municipal, sino que además está sometido a los dictados de intereses privados, no necesariamente coincidentes con los intereses generales y los principios de un territorio ordenado y sostenible.

e) La debilidad municipal

Esta desnaturalización del planeamiento se ha visto también facilitada por la escasa capacidad de resistencia frente a la presión de las empresas de la mayoría de los ayuntamientos; sobre todo los pequeños y medianos, que son además los más frecuentes en las áreas del prelitoral e interior a donde ahora ha llegado la ola de expansión urbanística.

Los responsables municipales son débiles frente a la presión de los vecinos propietarios de suelo, cuyas parcelas agrarias les rentan muy poco y a las que, por trabajar en otros sectores, ya no tienen el arraigo y aprecio de las generaciones anteriores. Les puede el miedo a la reacción electoral negativa de estos vecinos -muy numerosos en algunas zonas como la mediterránea por la fragmentación de la propiedad agraria- si se oponen a las propuestas urbanísticas de las empresas. Y éstas ya se han ocupado previamente de “abrir el apetito” de los vecinos propietarios con ofertas de compra suculentas o con algunas compras selectivas que sirven de señuelo para generar expectativas en los demás. A ello ese añade la habitual amenaza empresarial de llevarse el proyecto al municipio vecino o la comparación con lo que está planteándose en el municipio de al lado.

Muchos municipios son también débiles por su escasa capacidad técnica para analizar el alcance de las propuestas que reciben y sus consecuencias territoriales, económicas y sociales a medio plazo. Sólo perciben los ingresos a corto plazo por licencias y obras y no son conscientes de los importantes déficits o los enormes gastos en mantenimiento que a medio y largo plazo se van a generar en los servicios municipales o en las infraestructuras como consecuencia ineludible de esos crecimientos urbanísticos.

Son débiles cuando no saben o no quieren llevar la iniciativa del desarrollo territorial y por ello la transformación de su territorio se va haciendo a impulso de las propuestas de los promotores, sin análisis previos ni decisiones municipales sobre sus preferencias. En algunos casos incluso han sido las empresas las que “generosamente” han realizado o han financiado el planeamiento municipal.

Son débiles sobre todo para resistir las ofertas de mejora a corto plazo que les venden los promotores, condicionándolas a la aprobación de los programas urbanísticos presentados. Algunas de las contrapartidas atienden a carencias reales del municipio; pero la mayoría son “puro lujo” y con ellas piensan que su pueblo va a ser más importante… y que ellos van a ganar las elecciones.

Esta situación de debilidad estructural de muchos municipios no ha sido contrarrestada, como establece la distribución legal de competencias urbanísticas, por la intervención reguladora del gobierno autonómico mediante el planeamiento supramunicipal o el control estricto de legalidad. La frecuente dejación de estas competencias autonómicas ha hecho a los ayuntamientos mucho más inermes ante las propuestas de las empresas, que han pasado a ser las que en demasiados casos están decidiendo el modelo de desarrollo urbanístico.

f) Urbanismo y corrupción

Corrupción y urbanismo aparezcan inevitablemente unidos para buena parte de la opinión pública española; el urbanismo en España tiene “mala imagen”, la de algo turbio y poco claro. En nuestra opinión, el fuerte aumento de la corrupción urbanística en los últimos años es el resultado de haber eliminado o suavizado, como se ha  explicado antes, muchos de los controles que imponía el planeamiento público; agravado, además, por el contexto de una demanda muy intensa y de una ideología dominante favorable al crecimiento a cualquier coste.

La corrupción aparece casi siempre ligada a las decisiones municipales de reclasificación de suelo no urbanizable que producen enormes plusvalías a los tenedores de suelo rústico, mucho más aún tras la valoración especulativa del suelo reclasificado establecida en la Ley 6/1998. Se trata de dirigir la voluntad municipal, bajo supuestas razones de beneficios generales, a reclasificar las propiedades concretas de alguien, que en muchas ocasiones acaba de adquirirlas.

La ausencia de planes supramunicipales que fijen límites y directrices a las propuestas de cada ayuntamiento, la teoría del “todo urbanizable” y la tolerancia autonómica con las falsas modificaciones puntuales del planeamiento y con las infracciones urbanísticas, han llevado a una situación de amplísima discrecionalidad en las decisiones municipales de desarrollo de nuevos suelos rústicos. ¿Qué promotor o agente urbanizador se atreve a comprar y/o a proponer una actuación en suelo no urbanizable, allí donde  el Plan dice que no se puede urbanizar, si no tan sólo aquel que “sabe” con antelación que el alcalde o la consejería se lo van a permitir?

Admitida la posibilidad de la modificación interesada del planeamiento, se han buscado, como señalamos, todo tipo de mecanismos para reducir los obstáculos a la discrecionalidad: las modificaciones puntuales, la acumulación de continuos cambios en el plan hasta hacerlo irreconocible o la valenciana “homologación modificativa” y al final, ya con todo descaro, la elaboración de planes municipales “a la carta”. La creciente corrupción urbanística sería así la consecuencia de “la corrupción del urbanismo”.

Esta discrecionalidad era mucho más difícil anteriormente cuando el planeamiento público era el instrumento ineludible de todo desarrollo urbanístico. La modificación de los componentes estructurales del planeamiento, como la clasificación de suelo, exigía el proceso de revisión previa del planeamiento. Y los Planes Generales de los años 80 fueron resultado de un debate ciudadano amplio y transparente para la elección de un modelo territorial justificado en el interés general, e incluso con frecuencia objeto de amplio consenso político.

Es cierto que en la mayoría de los ayuntamientos españoles no se han dado situaciones de corrupción. Pero los casos conocidos han sido muy numerosos y muy graves. Aparte del más escandaloso por volumen y duración de Marbella, hay ejemplos en casi todos los territorios, aunque especialmente allí donde el crecimiento urbanístico ha sido más intenso y sobre todo donde la deriva desnaturalizadora del planeamiento público ha sido más marcada. De nuevo uno de los casos más llamativos es el de la Región de Murcia donde están imputados o en prisión por delitos urbanísticos, alcaldes, concejales o empleados municipales de 15 de sus 45 ayuntamientos[61].

6. Conclusiones

España ha conocido en la última década un impresionante incremento de la actividad urbanística, con una intensidad y una duración desconocidas hasta ahora. En estos años, a diferencia del anterior boom inmobiliario de 1986-1991, la disponibilidad de suelo urbanizable en el planeamiento no ha actuado como elemento limitador de la cantidad ni de la localización territorial del desarrollo urbanístico, porque casi toda la demanda ha sido satisfecha sobre suelo no urbanizable.

Un marco político conservador, plasmado legalmente en la concepción del “todo urbanizable” y en una valoración especulativa del suelo, ha producido una práctica urbanística que ha ido deslegitimando progresivamente, y así obviando, el planeamiento público. El resultado ha sido la posibilidad de un crecimiento urbanístico sin límites, mediante la utilización masiva de suelo no urbanizable -el que precisamente el planeamiento había decidido preservar- en los lugares y en las condiciones que la iniciativa privada ha deseado.

 Como consecuencia de ello, aquellas áreas de las zonas turísticas o de los principales entornos metropolitanos que tenían mayor disponibilidad de suelo rústico por una menor urbanización anterior han sido las que han conocido en estos años un mayor desarrollo de la actividad urbanística.

Aunque el tipo de urbanismo descrito ha sido sin duda el predominante en estos años, ha habido también prácticas urbanísticas diferentes, mostrando que era posible otro modelo de urbanismo, y en los últimos años se han producido crecientes reacciones sociales y políticas que están llevando a cambios en la normativa y en la gestión.

La Ley de Suelo de 2007 ha intentado dar una respuesta, desde las limitadas competencia estatales en el tema, a algunos de los problemas planteados, como la necesidad de mayor transparencia, la objetividad en los procedimientos, la exigencia de un porcentaje mínimo de VPO y, de modo singular, la revisión de la valoración especulativa del suelo urbanizable de la Ley 6/98[62].

La crisis económica iniciada en 2007, acentuada por el propio modelo urbanístico que había generado un exceso de oferta, ha ralentizado cuando no parado muchos de los grandes proyectos urbanísticos. Esto puede permitir un tiempo de reflexión sobre la no sostenibilidad del modelo, que lleve a comunidades autónomas y ayuntamientos a decidir el cambio a un crecimiento más razonable, aunque todavía hay quienes siguen actuando como si no hubiera cambiado nada y continúan proponiendo planes y actuaciones urbanísticas enormes[63].

Anexo 1
Indicadores de viviendas iniciadas (por provincias y CC. AA. uniprovinciales)

	Viviendas por 1.000 habitantes			2006/1996	1997-2006
Provincia	1996	2006	1997-2006	(1996=100)	Nº Viviendas	Ha. Urbanizadas**
Almería	6,9	36,4	25,2	676	144.751	3.619
Cádiz	8,1	14,6	13,6	197	156.903	3.923
Córdoba	4,4	11,4	7,8	272	60.268	1.507
Granada	5,4	18,9	8,7	381	73.328	1.833
Huelva	10,7	19,9	16,4	202	77.974	1.949
Jaén	5,9	13,4	8,5	232	56.130	1.403
Málaga	9,3	23,8	36,7	308	507.740	12.694
Sevilla	5,4	15,7	10,7	311	190.337	4.758
Huesca	8,5	21,6	18,4	269	39.311	983
Teruel	8,3	14,9	10,2	186	14.373	359
Zaragoza	7,9	17,3	12,5	241	110.635	2.766
Asturias (Principado de )	5,1	11,7	9,8	225	105.546	2.639
Balears (Illes)*	6,8	13,2	11,6	258	104.077	2.602
Las Palmas	8,5	16,8	15,2	245	142.728	3.568
Santa Cruz de Tenerife	7,9	15,9	15,7	255	137.559	3.439
Cantabria	6,0	20,9	15,1	373	82.814	2.070
Ávila	8,2	33,2	16,5	403	27.939	698
Burgos	6,5	16,8	14,3	267	51.172	1.279
León	6,2	18,2	10,6	282	53.816	1.345
Palencia	6,6	16,0	11,9	231	21.013	525
Salamanca	8,1	14,0	11,1	171	39.122	978
Segovia	10,8	27,7	17,5	274	26.942	674
Soria*	13,9	21,6	15,9	157	14.849	371
Valladolid	11,1	15,1	12,9	144	65.231	1.631
Zamora	6,1	12,0	11,7	189	23.678	592
Albacete	8,0	20,2	11,8	273	44.405	1.110
Ciudad Real	7,7	22,8	12,4	316	61.086	1.527
Cuenca	5,8	18,2	10,2	328	21.057	526
Guadalajara	9,3	41,2	25,5	614	48.629	1.216
Toledo	9,9	46,3	19,5	570	112.825	2.821
Barcelona	7,5	10,6	9,8	164	486.392	12.160
Girona	11,9	26,3	21,3	290	131.941	3.299
Lleida	7,7	25,2	16,0	375	61.791	1.545
Tarragona	11,9	32,4	24,0	351	159.666	3.992
Alicante	8,2	21,8	22,6	346	362.269	9.057
Castellón	6,3	39,9	23,3	791	119.899	2.997
Valencia	4,6	15,0	9,9	370	231.046	5.776
Badajoz	5,3	9,3	9,4	180	62.690	1.567
Cáceres	6,9	12,5	9,4	179	38.796	970
A Coruña	6,9	15,3	12,8	226	143.827	3.596
Lugo*	5,7	19,5	11,5	326	41.599	1.040
Ourense*	3,1	9,5	6,9	302	23.469	587
Pontevedra	6,5	14,0	10,9	222	101.288	2.532
Madrid (Comunidad de)	8,2	12,3	9,2	181	508.376	12.709
Murcia (Región de)	7,6	29,2	19,6	486	244.542	6.114
Navarra (Comunidad Foral de)	10,0	14,6	13,1	169	73.700	1.843
Álava*	4,2	19,3	13,4	315	39.211	980
Guipúzcoa*	7,0	7,2	7,6	106	52.409	1.310
Vizcaya	4,3	4,4	6,0	101	69.003	1.725
La Rioja	10,1	27,2	19,3	313	55.516	1.388
ESPAÑA	7,3	16,9	13,3	264	5.636.231	140.906
Fuente: Ministerio de Vivienda. Elaboración propia
* En las provincias de Lugo, Ourense, Alava y Guipúzcoa y en las Illes Balears ha habido que utilizar la media de 1995 y 1996
por ser 1996 un año muy anormal en la serie; y en Lugo y Guipúzcoa también se ha hecho la media de 2005-2006.
** La superficie urbanizada se ha estimado considerando una media de 40 viviendas por hectárea.

 

 

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Referencia bibliográfica

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