ORDENAMENTO E PLANEJAMENTO TERRITORIAL: A FALTA QUE FAZ O PLANO METROPOLITANO

Maria do Livramento Miranda Clementino-UFRN-Brasil
Coordenadora do NAPP-CCHLA
Campus Universitário da UFRN, Brasil
clement@ufrnet.br

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Ordenamento e planejamento territorial: a falta que faz o plano metropolitano (Resumo)

No Brasil, o planejamento das áreas metropolitanas, tem sido objeto recente de preocupação dos governos. A crise urbana vem alimentando o debate da cidade que queremos: cidade como palco de políticas sociais compensatórias?  Ou cidade como estratégicas para o desenvolvimento econômico e social? O novo contexto das políticas neoliberais associado a herança  das desigualdades sociais no Brasil resulta em ausência de um desenvolvimento  com sustentabilidade e aumento da pobreza  urbana. Como realizar ordenamento e planejamento do território metropolitano de modo sustentável. A recente experiência de ordenamento e planejamento territorial de Natal (Nordeste do Brasil) será objeto de reflexão.

Palavras chaves: ordenamento territorial, planejamento metropolitano, metrópoles em formação, política metropolitana, plano metropolitano sustentável

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Territorial planning: the necessity for metropolitan plans (Abstract)

Planning is a good way of structuring decision making in a metropolis. It is a privileged space for social actors to engage in negotiating, confronting and articulating their interests and drawing up alternatives for social development. In Brazil, planning in metropolitan areas has recently reappeared in the government’s agenda. The urban crisis has fostered a debate regarding the nature of the city. Is the city the stage for compensatory social policies or is it strategic for social and economic development? In the wake of long-term social inequality, recent neoliberal policies have not benefited any sort of endured development and so the result has been the growth of urban poverty in the country. The main issue is thus how to foster a sustainable planning system for the metropolitan scenario. A recent experience in the context of Natal city (in the northeast of Brazil) will be more fully explored in the paper.

Key-words: planning territorial, planning metropolitan, metropolises in formation, policy metropolitan, sustainable metropolitan plan

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O planejamento é fundamental para superar os desafios enfrentados pelas cidades que constituem aglomerações urbanas. É uma forma estruturada de tomar decisões para o desenvolvimento das “cidades metropolitanas”, de acordo com as expectativas da sociedade. O planejamento de áreas metropolitanas constitui espaço privilegiado de negociação entre atores sociais, confrontando e articulando interesses e alternativas para a sociedade. Deve assegurar a ampla mobilização e participação  de todos os interessados na discussão, na negociação e na tomada de decisões. Trata-se de alternativa política ( e também técnica) de negociação e decisão coletiva, compartilhada sobre o futuro comum dos municípios metropolitanos. Nesse sentido, o ordenamento e o planejamento territorial representam contribuição fundamental para a capacitação e o desenvolvimento sociopolíticos da sociedade desde que seja resultante de um processo de dimensões ao mesmo tempo técnica e política.

A especificidade das diferentes realidades das áreas metropolitanas exige um  planejamento específico, que leve em conta sua grande  complexidade e que combine os princípios  de eficiência no desenvolvimento das atividades econômicas, de qualidade de vida adequada para seus habitantes, de qualidade de desenho urbano e controle e  preservação (na medida do possível), de um meio ambiente submetido a uma contundente ação humana. Daí, o ordenamento territorial concentrar-se em  projetos estruturadores   que  orientem uma visão de futuro,de longo prazo, de modo a evitar o imediatismo dos governos e  ações meramente compensatórias e reparadoras.

No Brasil, o planejamento das áreas metropolitanas, tem sido objeto recente de preocupação dos governos em todos os níveis. A própria criação do Ministério das Cidades  em 2003, revela uma iniciativa do governo brasileiro com base na visão de que a crise urbana que  se  superpõe ao ajuste fiscal dos anos 80 e 90 tem sido agravada  sobremaneira pela  nossa herança de desigualdade social nas cidades ( são grandes  as nossas cidades metropolitanas) e vem alimentando o debate da cidade que queremos: cidade como palco de políticas sociais compensatórias ?  Ou cidade como estratégicas para o desenvolvimento econômico e social?

 O novo contexto internacional e as políticas neoliberais (revolução tecnológica , financeirização da economia, precarização do trabalho, enfraquecimento dos Estados nacionais, valorização do poder local, guerra fiscal, competitividade entre cidades, fortalecimento do papel do mercado, recuo dos investimentos públicos, desregulamentação dos serviços públicos) associado a herança e tradição das desigualdades  (segregação territorial, ilegalidade fundiária e imobiliária, mercados legais restritos, clientelismo, privatização das valorizações decorrentes do investimento público, estruturas administrativas paroquiais, falta de informações sobre o espaço edificado e não-edificado, modernização e direitos para poucos); tudo isto, resulta em ausência de um desenvolvimento  com sustentabilidade e crescente urbanização da pobreza  urbana no Brasil(desemprego, favelas, imobilidade urbana, epidemias, violência).Nas áreas vulneráveis há  concentração de desemprego, baixa renda, baixa escolaridade, altos índices de violência e de ilegalidade fundiária, maior número de domicílios em favelas, de negros e de mães solteiras.

A questão que se coloca é: como fazer a transição entre a situação existente e uma situação planejada? Como orientar o ordenamento territorial de acordo com a política urbana e metropolitana?  Como realizar o ordenamento e planejamento do território metropolitano de modo sustentável? A crise urbana tem exigido dos governantes uma política  orientadora e coordenadora de esforços, planos, ações e investimentos nos vários níveis de governo, e, também, do legislativo, do judiciário, do setor privado e da sociedade civil. O que se almeja é a equidade social, maior eficiência administrativa, ampliação da cidadania, sustentabilidade ambiental e resposta aos direitos das populações vulneráveis: no Brasil, crianças e adolescentes, idosos, pessoas com deficiências, mulheres, negros e índios.

Grande parte dessas áreas metropolitanas brasileiras não têm um perfil bem definido, nem caracterização própria e, muito menos, identidade metropolitana. Em alguns casos, municípios nitidamente rurais são inseridos nas regiões metropolitanas, por pressão política dos governantes ou dos parlamentares; vazios urbanos consideráveis são identificados entre municípios de algumas regiões metropolitanas; ausência de problemas comuns, restritos indicadores de integração física e funcional; tudo isso, vem marcando a constituição de regiões metropolitanas nesse país.

Essas questões serão aqui exemplificadas na recente experiência de ordenamento e planejamento territorial de Natal ( Nordeste do Brasil) que  submetida a pressão sócio-ambiental de todos os tipos – turismo de 2ª residência; imobiliário-turístico; novas atividades terciárias (notadamente, o varejo moderno); grandes equipamentos e infra-estruturas; impulsionaram os movimentos e direcionamentos que  expressam uma metrópole em formação e exigem um plano territorial nessa escala. Ou seja, um aglomerado urbano não propriamente metropolitano com visíveis sinais de um processo de metropolização definido por dois movimentos: um físico, de expansão da malha urbana configurando um espaço urbanizado interligado nucleado por Natal, mesmo com muitos vazios; outro, socioeconômico e político administrativo (mesmo que formal), em que se articula um conjunto de atividades que se alavancam mutuamente (produção, consumo, habitação, serviços, turismo, comunicações) atando a cidade do Natal aos municípios do entorno e conferindo a essa área uma certa sinergia.

Este trabalho explicita as questões  anunciadas através das articulações e contradições vistas no processo de formulação do Plano Natal- Metrópole 2020. A análise apóia-se principalmente nos estudos e pesquisas realizadas pelo do Núcleo da Região Metropolitana de Natal (RMNatal) da Rede Observatório das Metrópoles na UFRN para o plano metropolitano.

Planejamento Metropolitano: a experiência  brasileira

Na década de 70 do século passado se identificava claramente no país a existência de aglomerações  de caráter urbano que, pela magnitude alcançada, tornaram-se suscetíveis de apresentar problemas econômicos e sociais justificadores da   institucionalização de um mecanismo de planejamento e de ordenação de sua expansão. O crescimento acelerado das grandes cidades, o rápido processo de conurbação e o aumento da intervenção do Estado nacional são responsáveis pelo surgimento das áreas metropolitanas no Brasil.

Essa institucionalização ocorreu no auge do regime militar instaurado em 1964 quando a crença no planejamento centralizado estava em alta[1]. A institucionalização do planejamento urbano nas administrações municipais e nos órgãos gestores metropolitanos se disseminou a partir da década de 70, com a missão de promover o desenvolvimento integrado das cidades Embora já tenha sido prevista na Constituição de 1967, foi em 1973, que a União chamou para si a atribuição de definir quais seriam as regiões metropolitanas brasileiras[2]. A União definiu, também, a área de jurisdição das entidades administrativas metropolitanas; os serviços comuns de interesse metropolitano (planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social, saneamento básico, uso do solo, transporte e sistema viário, gás canalizado, aproveitamento de recursos hídricos, controle da poluição e outros incluídos por lei federal) e que cabe a conselhos Deliberativo e Consultivo com apoio de entidade metropolitana, a gestão das regiões, sendo atribuição dos estados membros da federação a criação desses órgãos responsáveis pela gestão metropolitana.

Assim, não satisfeita, a União, invadiu a esfera de competência dos estados federados instituindo um modelo único de planejamento e gestão para todas elas.  Ao fazer isso, ignorou as inúmeras diferenças existentes entre as mesmas e não assumiu a gestão única que instaurara, deixando-a aos estados. O modelo único de planejamento e gestão muito rígido, não considerava as peculiaridades de cada região e era  excessivamente dependente da figura do governador do estado. Restou pois, um vazio em termos da responsabilidade do  destino  das metrópoles.

Desse modo, as regiões metropolitanas foram formadas por imposição do poder central, todos os municípios são obrigados a participar dela, sem nunca terem sido consultados para tal finalidade. Mesmo assim,  durante os anos 70 e início dos anos 80 as Regiões metropolitanas foram objeto de debate intenso e o planejamento regional considerado importante instrumento para o seu ordenamento territorial e para a expansão do desenvolvimento urbano brasileiro. Uma forte crença na capacidade inesgotável do Estado em financiar o desenvolvimento urbano norteava a institucionalização do planejamento urbano-metropolitano na década de 70. È possível destacar duas visões, duas abordagens, que serviram de referências para os planos e instrumentos de regulação urbanística metropolitanos.

Numa primeira visão, a concepção de planejamento estava focada na questão físico territorial, em escala local, apontava para um projeto de cidade ideal, com fortes referências do planejamento modernista, a partir da definição de padrões adequados de organização do espaço físico previstos em instrumentos de planejamento e de regulação de uso e ocupação do solo. Esses padrões seriam materializados por um marco regulatório e de investimentos públicos em infra-estrutura urbana e equipamentos públicos e na regulação sobre a ação dos agentes privados.

Como todo planejamento centrado no ordenamento físico-territorial, o zoneamento se constituía no ponto de partida para a articulação entre  regulação e previsão de investimentos. O território era dividido entre zonas distintas sobre as quais eram aplicados parâmetros de uso e ocupação específicos, índices – como taxas de ocupação, coeficientes de aproveitamento, recuos e afastamentos, tamanhos mínimos de lotes, etc. Vê-se que a visão sobre os interesses e conflitos na metrópole era, de fato , muito restrita.

Numa outra visão, o chamado planejamento desenvolvimentista, formulado em escala regional ou nacional, se preocupava com medidas para o enfrentamento das conseqüências de uma urbanização acelerada, desordenada, não planejada, e que apontou para a perspectiva de integração econômica e urbana, metropolitana e regional, a partir dos conceitos de rede urbana, hierarquia urbana, sistema de cidades, cidades polo, eixos estruturados do desenvolvimento urbano, entre outros. Logo, as políticas de desenvolvimento urbano do período militar, assumiram caráter socialmente excludente e estiveram mais comprometidas com o fortalecimento dos setores econômicos da economia urbana( incorporação imobiliária, capital imobiliário urbano, por exemplo). Com isso aprofundaram e ampliaram os históricos processo de estratificação social e segregação residencial, tão característicos das grandes cidades brasileiras ( MIRANDA, 2007, p.72).

Os anos de 1980 foram marcados por mudanças  no padrão de intervenção do Estado dsenvolvimentista. O modelo de investimento direto estatal ou de investimento privado fortemente subsidiado entra em colapso. Uma crise fiscal e financeira do Estado, crise do endividamento público, crise da balança de pagamentos agravam o problema do emprego nas grandes cidades e avolumam as necessidades de investimentos no urbano ( Idem, ibidem, p. 73).

 A Constituição Federal de 1988 abre espaço para o estabelecimento de um novo acordo político institucional entre vários atores sociais.  Os mesmos , começaram a defender uma concepção municipalista na qual não havia espaço para a figura jurídica da Região Metropolitana. Na realidade, a questão metropolitana não era vista como uma prioridade. Muito ao contrário, a Carta Magna  deu um tratamento genérico à questão das regiões metropolitanas, delegando aos estados  federados a maioria das definições de suas atribuições, antes concentradas na União. Delegou  aos estados, inclusive, a decisão de institucionaliza-las[3].

 ABRUCIO (2000,p.418) considera que faltou uma visão compartilhada do federalismo, considerado por ele, aspecto básico de qualquer Federação atualmente. SOUZA ( 1998, p.58) afirma que “A Constituição não encarou a difícil tarefa de promover a chamada divisão institucional do trabalho entre esferas de governo, sinalizando de que se trata(va) de um Estado nacional que se subdivide em governos subnacionais (...) a ênfase exagerada na competência concorrente, que se expressa em áreas hoje muito sensíveis de políticas públicas – meio ambiente, habitação, saneamento, pobreza e marginalidade social, por exemplo – pode ficar ao sabor das eternas disputas entre governos, gerando um adiamento ou uma grave omissão quanto a necessidade do imediato enfrentamento dessas questões”.

AZEVEDO e GUIA ( 2000, p.530 ) dizem que embora os governos estaduais reconheçam formalmente a importância da questão institucional metropolitana “tendem a ver esta como um jogo de soma zero, em que a maior governança implicaria diminuição de poder para estados e/ou municípios”. Os atores políticos com maior cacife político “tendem a ser conservadores e arredios diante de propostas de mudança do “status quo”.

 ROLNIX(2001, p.3), analisa o problema invertendo seu foco.Afirma que “a ampliação do espaço político local esbarra, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente os limites do município. Tal é o caso de quase todos os temas ligados à infra-estrutura urbana : tanto transportes como saneamento ou energia dificilmente estão circunscritos a um só município”. No caso das metrópoles, a questão é, segundo ela, ainda mais grave: “a descentralização e aumento da autonomia municipal acabaram evidenciando claramente a não legitimidade e representatividade dos organismos de planejamento e  gestão metropolitana, contribuindo para esvaziá-los ainda mais, quando não para extingui-los” assim, em temas essenciais como as políticas de investimento e gestão da infra-estrutura urbana, “diante da ausência de um espaço político regional as forças políticas locais acabam sendo sub-representadas em processos decisórios essenciais para o desenvolvimento local, centralizados nas esferas estaduais e federal”.

 A questão do planejamento das áreas metropolitanas no Brasil  continua sendo um problema à ser enfrentado. A correção do distorcido pacto federativo brasileiro tem necessariamente de passar pelo devido reconhecimento da natureza e identidade das áreas metropolitanas – o que somente pode se dar de maneira firme. Apesar de não haver receita pronta para a superação desses limites, sugerimos que o pressuposto básico para a mudança desta situação está num mínimo de um consenso em torno de um plano de desenvolvimento regional e urbano - desenvolvimento metropolitano. Para urge pensar uma nova forma de ordenamento e  planejamento territorial.

Por onde passam as “soluções” do planejamento territorial no Brasil

Dois ideários de planejamento influenciaram os planos e as políticas de desenvolvimento urbano no Brasil a partir do final dos anos 80: O conceito de planejamento estratégico de cidades e  a noção de  desenvolvimento sustentável.

O conceito de planejamento estratégico de cidades

No cenário internacional de globalização, de reestruturação produtiva e de financeirização  e sob uma agenda internacional de reformas liberais, surge um tipo de planejamento “empresarialista” que nega  as visões tradicionais  de planejamento do regulatório e desenvolvimentista.

A idéia do planejamento estratégico visa uma cidade eficiente, competitiva,, que acompanhe as tendências de desregulamentação da economia e  diminuição da presença dos Estados que passariam a ter uma postura de coordenação flexível e aberta ao desenvolvimento das cidades, assumindo um papel de articulador de iniciativas privadas para aproveitamento de oportunidades do mercado , ampliando a concentração de investimentos apoiada numa idéia de integração competitiva.

Os planos estratégicos se multiplicaram na década de 90.  inspirados principalmente na experiência do Planejamento Estratégico de Barcelona. São apresentados como inovações capazes de romper com uma tradição de planejamento tecnocrático e normativo e com a relativa distância com que os Planos Diretores tratavam planejamento e gestão. Sentimentos positivos são realçados através de “imagens construídas da cidade” num crescente marketing territorial. De modo a criar as sinergias necessárias às iniciativas dos agentes econômicos.  As parcerias públicos-privadas são difundidas como forma de viabilizar as intervenções consideradas prioritárias e as  desigualdades sócio-territoriais ficam ao largo de uma análise mais profunda da realidade social e espacial urbana.

Segundo Foxà ( 2005, p 139-144) tem ocorrido uma espécie de banalização acerca da experiência de Barcelona, extrapolando a visão integral do território contida na concepção do planejamento estratégico de cidades. Ou seja,  o planejamento estratégico  tem se prestado a todo tipo de planificação setorial e sido convertido em um instrumento de participação generalizada sobre todo tipo de temas que afetam um território e não de transformação e adaptação territorial no novo entorno que se perfila a cidade , que evolui com muita velocidade e que cada vez mais necessita novos paradigmas de gestão e política urbana.

O Banco Mundial alertando, pelo menos em parte, para o  problema das desigualdades sociais nas cidades do chamado capitalismo periférico, se propôs  a apoiar no Brasil os planos estratégicos  para a construção de uma agenda  de mitigação da pobreza, particularmente, da pobreza urbana. 

A noção “desenvolvimento sustentável”

Reside na idéia de que o desenvolvimento seja desenvolvido respeitando a cultura local, o meio ambiente e o lugar. De modo abrangente, a relação sociedade natureza vem sendo discutida faz algum tempo. Mas somente a partir dos anos 70 do século passado os enfoques sobre a relação entre o desenvolvimento e a questão ambiental vem se multiplicando: dos “limites do crescimento” ( tese do Clube de Roma ,em 1972); passando pelos  princípios do eco-desenvolvimento ( formulados por Ignacy Sachs em 1974: satisfação de necessidades básicas, solidariedade intergeracional, participação, preservação dos recursos, sistema social mais justo e respeito às diferenças e programas de educação) até a construção da noção de sustentabilidade dos anos 80 (entendida como  crescimento econômico com inclusão social e proteção ambiental.).

 Essa noção de sustentabilidade entendida como  “ degradação ambiental mitigada” foi consagrada pela Comissão Brundtland em 1987 no relatório “ Nosso Futuro Comum”, que “considera o desenvolvimento sustentável como aquele satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer as suas próprias necessidades”( CMMDA,1987, apud MIRANDA, 2007,p 86).O relatório conferiu um novo tratamento político às questões ambientais no mundo, colocando no centro do debate a insustentabilidade do padrão de desenvolvimento econômico capitalista, que com sua dinâmica desmedidamente exploratória , impunha limites à própria possibilidade de desenvolvimento sócio econômico no futuro. Nessa lógica, o relatório enfatiza o impricamento das questões ambientais com as econômicas, através do qual a preocupação principal passou a ser a dos impactos da destruição gradual do meio amboente sobre o crescimento da própria economia. ( idem, Ibidem, p86). Durante a Eco 92 (no Rio de Janeiro ) multiplicam-se as interpretações e as imprecisões teóricas com a  popularização desse conceito. A partir de então o mesmo passou a integrar as agendas governamentais, discursos políticos e estudos acadêmicos em todo o mundo[4].

Não obstante a importância do conceito em si, controvérsias são identificadas já na combinação dos termos “desenvolvimento” e “sustentável”, pois são baseados em pressupostos distintos e por vezes incompatíveis. BANERJEE (2003, p.90), por exemplo considera o desenvolvimento sustentável mais uma espécie de slogan do que um conceito. Na mesma direção CARVALHO apud OLIVEIRA, 2006, p23) afirma que o desenvolvimento sustentável é um conceito sem teoria, cuja definição é assaz, evasiva. Há mesmo quem afirme que o desenvolvimento sustentável mostra-se como uma cortina de fumaça que distrai os desatentos e/ou ilude a sociedade desinformada .Nos parece que a necessidade de uma construção teórica capaz de embasar a aplicabilidade do conceito vem atrelada à carência de um arcabouço metodológico apto a promover a conexão entre as ciências sociais e as ciências da natureza, uma vez que o desenvolvimento sustentável pretende a integração de múltiplas dimensões.

Os esforços relativos ao planejamento na perspectiva do desenvolvimento sustentável que deveriam integrar as dimensões ambiental, econômica e social apontaram no Brasil para uma mistura contraditória que, na maioria dos planos e projetos, vem combinando a regulação para a proteção ambiental com os interesses dos agentes econômicos, não escapando á hegemonia do mercado, dentro de uma conjuntura de referências neoliberais.

A falta que faz o Plano Metropolitano: o caso de Natal

No Brasil, uma questão que necessita ser urgentemente problematizada, diz respeito às formas espaciais assumidas pelas metrópoles na fase recente. Às nove regiões metropolitanas criadas durante o período militar somam-se na década de 1990 mais 18 novas regiões metropolitanas. O Brasil tem hoje 27 Regiões metropolitanas institucionalizadas, congregando 453 Municípios e  70 milhões de habitantes. Delas, 11 metrópoles concentram 1/3 do déficit habitacional brasileiro e mais de 80% dos domicílios em favela . As metrópoles  são hoje a expressão da complexidade que a rede urbana vem assumindo nos últimos anos. O padrão “modernidade-pobreza” que historicamente caracterizou a urbanização brasileira promoveu aglomerações urbanas densas e polarizadas. O avanço desse processo de urbanização, o crescimento da população urbana e a crise social alojada nas áreas metropolitanas, tudo isso, sugere a falta que faz ,no Brasil, o planejamento metropolitano. Esse contexto parece mais grave no caso das metrópoles nordestinas, que apresentam uma herança  de pobreza relativamente mais extensiva em relação à outras .

Essa condição que  alimenta o quadro de desigualdades socais se reflete entre as metrópoles  e entre os espaços intra-metropolitanos. Grande parte dessas áreas metropolitanas não têm um perfil bem definido, nem caracterização urbana própria e, muito menos, identidade metropolitana. Em alguns casos, municípios nitidamente rurais são inseridos nas regiões metropolitanas, por pressão política dos governantes ou dos parlamentares; vazios urbanos consideráveis são identificados entre municípios de algumas regiões metropolitanas; ausência de problemas comuns, restritos indicadores de integração física e funcional, tudo isso vem marcando a constituição de regiões metropolitanas no Brasil. Há regiões metropolitanas, cuja população total é inferior ao que tradicionalmente designava-se de “cidade de médio porte”, alçadas, agora, à condição de aglomerados metropolitanos.

Nos últimos 20 anos o que assistimos foi uma crescente ampliação o papel dos municípios no planejamento e na gestão urbana; a  tentativa de implantação de mecanismos para fazer avançar os processos de descentralização das políticas públicas e da participação social no planejamento municipal; e o crescimento da questão ambiental. Ao mesmo tempo, mantiveram-se questões estruturais que comprometem as formas convencionais de tratamento da urbanização metropolitana como a seletividade do acesso ao solo, a crescente irregularidade fundiária, a manutenção de uma visão fragmentada do território, a valorização desigual do solo promovida por práticas especulativas muito abusivas, a apropriação privada de investimentos públicos e a expansão urbana desordenada e periférica que compromete cada vez mais os recursos naturais. Assim, as experiências de planejamento mais recentes não têm produzido diretrizes que integram o desenvolvimento regional e o desenvolvimento urbano ( MIRANDA, 2007, p 1).

Desde a década de 80, a base para a efetividade das propostas e instrumentos preconizados pela reforma urbana tem sido a instituição da gestão democrática da cidade. Tendo como pressuposto de que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter suas ações coordenadas a partir de um pacto coletivo que expresse seus interesses , esse pacto seria materializado pelo Plano Diretor, instrumento básico da política municipal - já preconizado na Constituição de 1988 ( artigo 182, inciso 1º ) e confirmado pelo Estatuto da Cidade ( lei 10.257, de 10 de julho de 2001). A nova legislação prevê uma série de inovações nos instrumentos urbanísticos para induzir formas equilibradas de uso e ocupação do solo, para ampliar as possibilidades de regularização fundiária considerando que mais da metade de nossas cidades é constituída por assentamentos irregulares e melhorar as formas de gestão incorporando a idéia de participação direta do cidadão nos processos decisórios sobre o destino da cidade.

Mesmo assim, algumas tentativas de planejamento metropolitano foram encaminhadas dentro de um novo modelo de pensar a realidade e a prospecção da “cidade metropolitana” inspirada ao mesmo tempo ( e talvez, antagonicamente) no ideário da Reforma Urbana e na concepção  do desenvolvimento sustentável. Ou seja, entendendo  que no Brasil a política urbana  deveria abranger :universalização do direito à cidade; políticas redistributivas; regulação do uso do território; articulação territorial das políticas; e,  planos metropolitanos.

A construção de uma política urbano-metropolitana vem sendo retomada desde o primeiro governo Lula (2003) com a implementação de uma política urbana que visa relacionar o desenvolvimento regional com o desenvolvimento urbano. Ou seja:

a)Orientar o uso e a ocupação do solo  na definição, por meio de um macrozoneamento, de áreas destinadas a distritos industriais metropolitanos, habitação social e áreas de proteção ambiental;

b) Orientar as políticas de drenagem urbana, coleta de lixo, abastecimento de água e esgotamento sanitário;

c)Orientar a gestão, os investimentos e a integração dos transportes coletivos;

d)Mapear as áreas socialmente vulneráveis e integrar as ações locais e estratégicas com as ações dos diversos ministérios do governo federal.

Nesse sentido, os planos metropolitanos devem dialogar com os Planos Diretores municipais e é desejável que, a médio prazo, eles orientem os investimentos públicos nas áreas metropolitanas  (BRASIL, MINISTÉRIO DA CIDADES, 2004, Vol 1).

 Tratando especificamente do planejamento urbano de caráter metropolitano, ou seja, aquele que necessariamente envolve interesses comuns e ações integradas no território por parte dos governos e da sociedade, BUARQUE E LIMA ( 2005, p 24) sugerem  sete diretrizes  para orientar o enfrentamento do problema urbano e metropolitano na concepção do desenvolvimento sustentável:1- participação e articulação institucional; 2- articulação técnica e política; 3-abordagem integrada e multidisciplinar; 4-visão global e corte territorial;5-visão estratégica e capacidade operacional; 6-integração da metrópole com o contexto externo; e, 7-perspectiva de longo prazo.

O Plano Natal -Metrópole 2020

A Região Metropolitana de Natal (localizada no Nordeste brasileiro), apresenta significativa transformação espacial e funcional de Natal, a Capital do estado do Rio Grande do Norte, nos anos mais recentes, onde os movimentos e direcionamentos já expressam uma metrópole em formação.Ou seja, um aglomerado urbano não propriamente metropolitano com visíveis sinais de um processo de metropolização definido por dois movimentos: um físico, de expansão da malha urbana configurando um espaço urbanizado interligado nucleado por Natal, mesmo com muitos vazios; outro, socioeconômico e político administrativo (mesmo que formal), em que se articula um conjunto de atividades que se alavancam mutuamente (produção, consumo, habitação, serviços, turismo, comunicações) atando a cidade do Natal aos municípios do entorno e conferindo a essa área uma certa sinergia. Nesse movimento, o turismo tem papel de destaque. A metrópole apresenta, pois, sinteticamente, as seguintes características: a) dinâmica demográfica com  grandes desequilíbrios;b)grande fragilidade ambiental;c) na dinâmica sócio-habitacional ocorre grande pressão pela ocupação no entorno do pólo; no geral, a conurbação é incipiente sendo mais acentuada  pela orla marítima; ocorrência de áreas onde é grande a vulnerabilidade social;e, grandes diferenças no grau de integração dos Municípios da Área Metropolitana

O diagnóstico para compreensão da realidade atual apresentado pelo Plano dentro de uma proposta de planejamento estratégico participativo para regiões metropolitanas,  pode ser sintetizado  da seguinte maneira:

• dimensão ambiental  : um ambiente muito especial

• dimensão físico –territorial : uma metrópole em formação

• dimensão econômica : uma metrópole dinâmica e em plena transformação

• dimensão  social: uma metrópole desigual

• dimensão político-institucional : uma frágil institucionalidade

Desse modo, constata a existência de uma aglomeração urbana metropolizada; de um Pólo fortemente concentrador –Natal;  um entorno de 08 Municípios vinculados ao pólo; enfim, uma metrópole, ainda, em formação. Evidenciando a necessidade de que através de um ordenamento territorial na perpectiva  de seu desenvolvimento sócio-espacial a “cidade metropolitana” possa , no horizonte de um “cenário desejado” para  2020 ser considerada sustentável.

O  Plano da RMNatal elaborado em 2007 procurou estar em sintonia com a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) formulada pelo governo Lula  e fundamentou-se na visão do desenvolvimento sustentável conforme tratado por BUARQUE e LIMA. Ou seja, adotou a metodologia da multidimensionalidade na abordagem do problema metropolitano e adotou como fundamentos do plano:

Dimensão sócio ambiental como conceito estratégico primaz na visão de futuro.

Sustentabilidade entendida como  crescimento econômico com inclusão social e proteção ambiental.

Ações de promoção econômica e de desenvolvimento territorial necessariamente articuladas com ações nas áreas de vulnerabilidade social e ambiental.

Expansão urbana condicionada à implantação da infra-estrutura, sobretudo de saneamento, associada à disponibilidade hídrica da região

Nesse sentido o plano se propôs: formular diretrizes para o ordenamento físico-territorial; Indicar Projetos Estratégicos (transportes, saneamento, intervenções urbanísticas); e, apresentar proposta de Modelo de Gestão e Indicadores de Acompanhamento para a área metropolitana obedecendo à sequência lógica de atividades que articulam a análise técnica com a reflexão coletiva da sociedade e das lideranças regionais, utilizando vários métodos e recursos técnicos e diferentes mecanismos e meios de envolvimento dos atores.( BUARQUE e LIMA, 2005, p.28).

Na perspectiva da interdisciplinaridade com a qual o conceito de desenvolvimento sustentável é abordado  trata do ordenamento territorial  (dimensão Físico Territorial)  a partir das múltiplas e interdependentes relações entre o espaço fisico da metrópole ─ modo de crescimento, produção e apropriação do solo ─ e fatores condicionantes relacionados principalmente às características ambiental, sócio cultural, econômica e demográfica. 

As temáticas abordadas incorporaram metodologias especificas (a exemplo da morfologia urbana, demografia, dinâmica do mercado imobiliário, e outros), porém, todas as análises foram articuladas em torno dessa metodologia e do acumulado de estudos e pesquisas do Observatório das  Metrópoles – Núcleo da Região Metropolitana de Natal (RMNatal)[5].

Inicialmente, buscou-se explicitar o papel historicamente desempenhado pela capital e pelos municípios que na atualidade configuram a RMNatal, no processo de formação e expansão da rede urbana do Rio Grande do Norte. Destacam-se aí, os elementos naturais que condicionam,e se redefinem, no processo  econômico e social de ocupação urbana e territorial da RMNatal.

O diagnóstico identificou os três eixos ou zonas que definem o macrozoneamento econômico do espaço metropolitano: (i) a Zona 1 do  eixo central dos serviços, (ii) a Zona 2  do turismo; (iii) Zona 3 das atividades rurais e interiorizadas (figura 1).

Figura 1
Zoneamento macroeconômico da Região Metropolitana de Natal, Brasil

 Nesse contexto, aponta-se as principais tendências de ocupação e expansão da RMN, especialmente quanto a habitação, turismo e instalação de grandes equipamentos. Na configuração do atual espaço litorâneo da Região Metropolitana de Natal (RMN), ao mesmo tempo em que o turismo articula zonas de predominância, também concorre para reforçar a centralidade da capital e a fragmentação entre os municípios que integram a RMN.

A leitura territorial, análise do processo de formação e crescimento da mancha metropolitana, foi feita através de imagens de satélite. A evolução do período 1970 a 2006 foi possível ser feita em sete datas:1977, 1984,1989,1992, 2001,2004 e 2006.  Explicita as expressões e tendências futuras do crescimento da metrópole, com identificação dos vetores de crescimento, relacionando-os as dinâmicas de integração física e funcional da metrópole. Dois movimentos de ocupação e expansão urbana foram vistos com destaque: (i) a ocupação extensiva – para onde se estende a moradia precária – do loteamento irregular aos conjuntos residenciais – além dos equipamentos e redes de infra estrutura que articulam e conferem especificidades ao processo de periferização na RMNatal; (ii) o movimento de ocupação intensiva, que evidencia as áreas estratégicas do mercado imobiliário, evidenciando-se as áreas de adensamento e verticalização.

A partir da mancha metropolitana atual ( com imagens aerofotogramétricas de 2006) desenvolveu-se a leitura do uso e ocupação do espaço metropolitano, que  explicitou-se no zoneamento da ocupação urbana existente, sinalizando-se: (i) Áreas  Especiais de Proteção Ambiental, Moradia e Patrimônio Histórico e Cultural que exigem medidas e instrumentos especiais de planejamento e gestão; (ii) Áreas Residenciais Consolidadas, ou seja, que apresentam pouca tendência de transformação, vistas na relação entre tipologia (conjuntos habitacionais, edifícios verticalizados) e dinâmica do mercado imobiliário; (iii) Áreas potenciais para expansão urbana, visualizadas na escala metropolitana e portanto necessárias de aprofundamento na escala do município; (iv) Áreas de Interesse Econômico, destacando-se as de interesse turístico, de comércio e serviços e industriais; (v) e por fim destaca-se a diversidade das áreas rurais. A exemplificação pelas  figuras  2 , 3  e 4 a continuação.

Figura 2
Uso Restrito do Solo e Áreas Protegidas

FONTE: Plano Natal Metrópole 2020, Natal, 2007

 

Figura 3
Ocupação extensiva do território metropolitano de Natal, Brasil

FONTE: Plano Natal Metrópole 2020, Natal, 2007

 

Figura 4
Ocupação intensiva do Território (adensamento e dinâmica imobiliária)

Fonte: Plano Natal Metrópole 2020, Natal, 2007

Buscando compreender o suporte da infra estrutura instalada na RMN, a análise territorial fez a identificação dos problemas e apontou soluções para  a rede viária e sistema de transporte regional, rede de esgotamento  sanitário e de abastecimento d’água, rede de drenagem e sistema de coleta e tratamento de resíduos sólidos. Diferentemente de como sugerem PUJADAS E FONT (1998, p 35-36)  o plano não tratou de outros elementos á exemplo de um setor de logística e da rede de telecomunicações.

  Concluindo a leitura do território metropolitano potencialidades e fragilidades são identificadas na dimensão físico territorial, visando a formulação de diretrizes e propostas de ocupação e expansão urbana sustentáveis na RMNatal .

 As potencialidades do desenvolvimento da região estão expressas  na sua  história, no contexto do presente, nos estrangulamentos e nas potencialidades de seu desenvolvimento enquanto tal. Decorrem da história do RN, da evolução recente da economia estadual que criam as bases  portadoras de seu futuro . Será uma resultante da combinação de impactos espaciais prováveis que interferirão no aproveitamento das potencialidades turísticas principalmente ou no enfrentamento dos estrangulamentos endógenos da própria economia estadual, particularmente do setor industrial que projeta a implantação de unidades industriais no litoral oriental- Pólo da Petrobrás em Guamaré- mas que certamente modificará a demanda no setor serviços da RMN. O projeto do Aeroporto e sua associação com uma “Área de Livre Comércio” exigirá novos padrões de competitividade e crescimento das exigências de qualidade ambiental. A expansão do turismo em direção ao litoral Norte e a  mudança no perfil do turista – turista estrangeiro - fazem parte dos condicionantes endógenos de um novo cenário para a RMN nos próximos 15 anos[6].

As principais potencialidades Potencialidades da RMN são a posição estratégica em relação ao continente europeu, a paisagem natural, as reservas ambientais (mananciais e água), a liderança estadual na pesquisa científica e espacial e em escolaridade, na liderança estadual de capacidade instalada no setor terciário. De forma mais detalhada, destacam-se as potencialidades regionais  diretamente  relacionadas à dimensão físico territorial:

a)  riqueza do patrimônio natural  – apesar da deterioração do passado, a RMN conta com reservas ambientais e mananciais expressivos, com importantes bacias hidrográficas e lagoas, potencializadoras de novas centralidades;

b)  riqueza da paisagem – que associada ao espaço litorâneo (dunas, falésias e praias com coqueirais e parques naturais urbanos como o Parque das Dunas e o San Vale ) são propícios ao turismo, ao lazer e ao entretenimento;

c)  riqueza do patrimônio histórico e ambiente construído – pouco recuperado com características  marcantes nos bairros  históricos (da Ribeira e da Cidade Alta);

d) diversidade e riqueza cultural – expressa nas manifestações culturais, evidenciando uma grande criatividade  na mistura de um folclore urbano com as “coisas do sertão”, que se exprimem na música, na dança e nas iniciativas empresariais formais e informais, particularmente, a vaquejada. Ressalta-se que os equipamentos culturais não têm acompanhado a dinâmica desse setor.

e) liderança estadual em pesquisa – existem cinco instituições de ensino superior na RMN sendo duas universidades e poucos, porém importantes às necessidades estaduais, centros de pesquisas. Há iniciativas recentes de centros de excelência em pesquisa: o Núcleo do petróleo e gás natural na UFRN, o CT-Gás e o Instituto Internacional de Neurociências (centro em implantação reunindo pesquisadores de universidades estrangeiras e nacionais)

f) densidade de recursos humanos qualificados-mesmo com as limitações educacionais, a RMN, se destaca no estado pela qualidade dos recursos humanos, especialmente os mais qualificados, uma vez que sedia as principais   instituições de ensino de terceiro grau e de pesquisa.

g) integração metropolitana – a existência de uma complementaridade funcional dos municípios que constituem a RMN, já comprovada em estudo de âmbito nacional (Observatório das Metrópoles, 2004). Reforçando a integração das redes de conexão metropolitana e construindo o sentimento metropolitano na sociedade e nos governos.

Fragilidades

A RMN padece de grandes e diversos problemas e estrangulamentos que prejudicam a qualidade de vida e comprometem o seu desenvolvimento, entre os quais se destacam a pobreza e a exclusão social de grande parcela da população e as baixas condições de habitabilidade, notadamente a inadequação habitacional por infraestrutura. Isso termina por reduzir a competitividade de sua economia, da economia do turismo, do turismo de origem internacional, principalmente. Mais diretamente relacionado ao aspecto físico territorial destacamos:

A fragilidade na gestão ambiental: Verifica-se avanços na gestão ambiental em nível estadual, mas não existem estruturas adequadas no plano municipal e sobretudo, inexistem ações integradas em nível regional. Considerando que a regulação do uso do solo é competência municipal, as ações de proteção ambiental definidas em Plano Estadual (APAs,por ex..) tem desdobramentos muito frágeis em nível local. Decorrem desse problema inúmeros conflitos socioambientais. Da ocupação orientada pelo mercado imobiliário e imobiliário turístico à informalidade da habitação precária que se estende pelas margens de rios, dunas e linhas férreas, as áreas protegidas na RMN encontram-se fortemente pressionadas e já comprometidos em larga escala, a exemplo do Morro de Genipabu, das Dunas de Búzios, das Lagoas de Extremoz  e Nísia Floresta e manguezais do Rio Potengi.   

A precariedade dos serviços de infra estrutura urbana:

a) Embora a RMN esteja provida do serviço de água, a gestão do serviço apresenta enormes dificuldades. Mais de uma empresa atuando em um município, de forma desarticulada, sem que se verifique ações integradas de planejamento e de investimentos.;

b) Baixos níveis de investimentos em esgotamento sanitário, mesmo na capital, com forte impacto sobre o meio ambiente, em especial sobre os aqüíferos estratégicos para o abastecimento de água da RMN. Essa situação é agravada pelo lançamento de esgotos domésticos in natura e efluentes industriais nos mananciais.

c) A desatualização do traçado da rede viária que não vem acompanhando as transformações do espaço metropolitano nos últimos anos, sobretudo a partir dos anos de 1980, quando se inicia o fenômeno metropolitano. Somente o turismo atraiu investimento para o sistema viário, que no entanto está direcionado para as áreas de interesse turístico.     

A Fragilidade da Política de Habitação de Interesse Social

A RMN apresenta um alto nível de pobreza urbana ( figura 5). Verifica-se que 48,4% dos domicílios possuem renda familiar de até 3 SM, inserindo-se no universo da habitação de interesse social. Coloca-se a urgência de integrar a problemática habitacional nas agendas governamentais na perspectiva metropolitana. Programas setoriais, fragmentados e sem articulação com outras políticas públicas. As respostas institucionais não se apresentam adequadas do ponto de vista da escala e do conteúdo.

A descontinuidade e fragmentação espacial, particularmente das sedes municipais – apesar de constituir um todo  territorial  integrado institucionalmente, a RMN apresenta grandes desigualdades internas em termos sociais, econômicos além de descontinuidade e fragmentação pontual . Ressalta-se a recente polinucleação dos núcleos costeiros em detrimento da sedes municipais, sobretudo no que se refere á instalação da infra estrutura urbana.

Figura 5

Percentual dos Rendimentos em Salário Mínimos dos Domicílios Particulares Permanentes - RMNatal, AEDs-2000 ( intra- urbano)

A limitada competitividade – as poucas vantagens competitivas estão em segmentos industriais leves ou em setores econômicos cujo emprego formal é de baixa remuneração ou  de forte apelo à informalidade, como o turismo e mesmo a carcinicultura. Decorre também da baixa habitabilidade, das condições de insuficiência do sistema viário e da insuficiente capacitação e escolaridade da população.

Ordenamento físico territorial: uma tarefa complexa

No processo de desenvolvimento metropolitano, as recomendações para o (re)ordenamento territorial são essenciais uma vez que têm repercussões no processo de ocupação do solo e, também, na distribuição das atividades no território e, em extensão, podem contribuir para o processo de eqüidade socioeconômica e de preservação cultural e ambiental. 

PUJADAS E FONT (1998, p 35-36)  afirmam que a grande complexidade das dinâmicas metropolitanas impõe que o planejamento territorial, urbanístico ou setorial apresente uma diversidade enorme de situações à serem matizadas. Os autores recorrem a 4 grandes temas , dizem,  presentes em praticamente em todas as experiências de ordenamento metropolitano: a distribuição adequada dos assentamentos urbanos, a modernização da base produtiva, as intervenções em matéria de infra-estrutura e equipamentos, destinadas tanto a garantir uma adequada qualidade de vida como o funcionamento adequado da atividade produtiva e, finalmente, a preservação do espaço não urbanizável e o tratamento dos temas do meio ambiente.

Convém ressaltar que qualquer proposta de (re)ordenamento territorial deve ser respaldada não apenas nos diagnóstico ambiental, projetos estruturadores implantados e a serem implantados, projeções demográficas e tendências de uso e ocupação do solo, mas também em marcos conceituais que fundamentem as suas recomendações.

Esse caminho percorrido no planejamento do território metropolitano potiguar permitiu concluir pelas diretrizes essenciais que devem orientar as políticas, programas e projetos. No caso do Plano Natal Metrópole 2020, as macro diretrizes foram orientadas para:

Preservar e valorizar o rico e frágil ambiente natural onde se constroe a metrópole

Organizar a ocupação e crescimento da mancha urbana principal  pensando uma Natal socialmente sustentável (reduzindo a vulnerabilidade dos mais pobres e elevando seu padrão de habitabilidade)

Construir um novo padrão de acessibilidade  à e na metrópole

Estruturar o espaço rural na perspectiva do desenvolvimento metropolitano

Fortalecer a integração dos núcleos urbanos das sedes municipais à e na metrópole, valorizando suas potencialidades 

Redefinir a institucionalidade metropolitana

De certo modo os 4 temas propostos por PUJADAS e FONT, sintetizam  as principais linhas seguidas pelo Plano Natal metrópole 2020 no ordenamento territorial:

a) Assentamentos urbanos com o objetivo de dar re-equilíbrio metropolitano.Ou seja, novas centralidades, cinturões verdes e espaços abertos e reabilitação e renovação de áreas antigas

b) Atividade econômica com o objetivo de diversificar e modernizar a base econômica metropolitana.  Ou seja, manutenção e modernização industrial, fomento ao terciário avançado e à atividades tecnologicamente inovadoras

c) Infra-estrutura e equipamentos visando a qualidade de vida e as vantagens comparativas. Ou seja, re-ordenamento da rede viária, transporte público intermodal, e equipamentos especializados. O  setor logístico, e a rede de comunicações não foi tratado.

d) Solo não urbanizado com o objetivo de preservar o máximo o solo não urbanizado possível. Ou seja, preservação da atividade agrária, solo florestal dedicado ao lazer e ao turismo.

Constatou-se a existência de fortes contrastes entre áreas centrais e periféricas no que concerne às condições sócio-econômicas (renda, trabalho,educação, habitação e família) e de acesso aos serviços de saneamento (água, esgoto, e lixo), e tendências à segmentação da estrutura social e segregação residencial. Por outro lado, essas tendências sócio-territoriais parecem gerar obstáculos à construção de um sistema de atores sociais e políticos com um campo de interesses mais amplo do que o estritamente local. E o Plano propõe que  essa tendência precisa ser revertida nos próximos anos, face a urgência  colocada pelos projetos ( públicos e privados)  já anunciados para a área metropolitana.

A estratégia proposta para “Natal 2020” expressa o conjunto articulado de ações e iniciativas capaz de constituir um cenário desejado, combinado com investimentos voltados para a melhoria da habitabilidade e da competitividade metropolitana com a regulação e uso do solo e do ambiente natural e construído. Dessa forma deve enfrentar e contornar os problemas metropolitanos já visíveis e aproveitar a sua potencialidade, e entre elas, a ausência  desses problemas como vantagem para lidar com os desafios e oportunidades da cidade metropolitana  contemporânea.

Para ocupar espaços na rede mundial, possibilitando uma inserção competitiva na globalização, as cidades devem apresentar determinadas condições socioeconômicas e institucionais e uma estrutura produtiva formada por setores típicos da nova economia  encontrados em maior ou menos intensidade em quase todas as cidades do mundo.[7] Para assumir alguma posição como nó desta rede mundial  a região metropolitana de Natal  deve reunir certas condições mínimas em termos econômicos e sociais , particularmente  construindo um ambiente de inovação e criando condições de habitabilidade de forma a assegurar o contrato social e a interação de atores e empreendedores com base na inovação e no conhecimento. Melhor dizendo, prece ser impossível uma cidade ser competitiva com violência, pobreza e degradação do ambiente natural e construído. Fatores, esses,  que comprometem a atmosfera de inovação e a atratividade dos investimentos. Desta forma, além dos objetivos de desenvolvimento e dos compromissos éticos e sociais, é  necessário uma ação arrojada, corajosa e consistente de inclusão social de modo a propiciar a integração econômica, social e ambiental como resultado do enfrentamento da pobreza e das desigualdades.

Dada a ênfase a questão sócio ambiental, o Rio Potengi, tem papel estratégico no ordenamento territorial. Tratando-se de um espaço central na mancha principal todas as bacias hidrográficas convergem para ele. Se naturalmente é um ambiente frágil, sua ocupação tem se dado de forma pouco ordenada. Sua re-inserção como espaço central num cenário de futuro está orientado não somente pelas preocupações mundiais com o meio ambiente e com a idéia de “naturalização dos rios” como com as prerrogativas da vida local, particularmente à de garantia da aeração e da drenagem da cidade.

Para Natal, a organização físico territorial da mancha principal está  orientada pela articulação de  três eixos :

a) O eixo da globalização da economia metropolitana, tendo o futuro Aeroporto de São Gonçalo do Amarante como referência de estruturação territorial associado a idéia de implantação de um novo distrito industrial  ( concebida como área de livre comércio) e de um setor  de logística vinculado as atividades de carga do aeroporto.

b) O eixo do conhecimento e da inovação, tendo o Instituto Internacional de Neuro-Ciências como referência  de estruturação territorial

c) O eixo do meio ambiente, tendo o rio Potengi em sua dimensão metropolitana, o parque dunar e as lagoas, como referência de estruturação territorial.

A articulação entre estes 3 eixos, associadas ao novo sistema viário e as novas condições de acessibilidade inter-metropolitana, intrametropolina e intraurbana na mancha principal têm o sentido de reverter a tendência de forte centralidade e mesmo de macrocefalia urbana de Natal; melhor dizendo reverter  sua configuração pelo transbordamento de  arcos sucessivos construídos no tempo pela integração funcional e urbana  com sustentabilidade ambiental, social e econômica.

A ocupação sustentável do espaço metropolitano, como já o dissemos, está organizada nos vetores competitividade e habitabilidade, e retratada no âmbito do cidadão, do território, da economia e da gestão. Nesse sentido, fortalecer a região, integrar as sedes municipais, minimizar as diferenças regionais, combater a pobreza, e, ainda, no caso do seu hinterland rural promover o empoderamento local.

O estudo para o reordenamento físico territorial da RMNatal, como apontado na Figura 1 estabeleceu um Macrozoneamento definido por três zonas com características específicas no espaço metropolintano. Entre elas, a Zona Interiorizada, definindo o espaço rural metropolitano, com atividades representadas pela agricultura familiar, carcinicultura, pesca, agroindústria açucareira, fruticultura e agropecuária extensiva. Esse mapeamento permite o estabelecimento de estratégias com base em aglomerados territoriais envolvendo áreas homogêneas com maior vulnerabilidade social e econômica que poderão ser destinatárias de planos (ou programas) territoriais específicos.

Com base nas necessidades regionais, o estudo para o reordenamento  da infraestrurua  aponta para a necessidade de requalificação do sistema viário e de transportes . Os indicadores sociais apontam para a extrema necessidade de promover sua reversão face à situação de vulnerabilidade social e pobreza que as populações mais interiorizadas estão sujeitas. O diagnóstico ambiental aponta a urgência de estratégias de conservação e uso sustentável do patrimônio natural e construído. Como base para uma vida saudável no meio rural.

Na leitura do território, faz-se necessário, ainda, destacar no hinterland rural  o papel estratégico da hidrografia da região  representada pelas bacias dos rios Maxaranguape, Ceará-Mirim, Doce, Potengi, Pirangi e Trairi e pela faixa litorânea leste de escoamento difuso. Essas bacias são as principais responsáveis pelo abastecimento de água da população residente urbana e rural dos municípios da Região Metropolitana de Natal. Na unidade do tabuleiro costeiro ocorre a predominância de formas tabulares de relevos, de topo plano, com diferentes ordens de grandeza e de aprofundamento de drenagem, separados geralmente por vales de fundo plano.Outra variante ambiental importante vai ser determinada pelo solo e pelo clima quente e chuvoso e é formada por duas unidades morfológicas como a planície litorânea e o tabuleiro costeiro, então a vegetação será representada pelos Campos Dunares, Mangues e resquícios de Mata Atlântica ao longo dos cursos dos rios, conhecida como Mata Galeria, isso para a planície litorânea. No tabuleiro costeiro, “a vegetação primitiva encontra-se em acelerada degradação, devido a uma crescente ocupação do solo com culturas de coqueiro, cajueiro e abacaxi” (NUNES, 2000, p.24).

Considerações Finais

A leitura do território metropolitano de Natal  nos leva a concluir pela importância da questão sócio-ambiental e da conservação urbana, entendida esta última como controle das mudanças dos padrões de uso e ocupação do território e cujas diretrizes essenciais –presentes em quase todas as áreas identificadas– são a ampliação e a (re)qualificação dos espaços públicos.

Sendo assim, o plano corretamente recomenda como estratégia central a potencialização das áreas já urbanizadas e o aproveitamento daquelas propícias à urbanização, sem ampliar significativamente o perímetro urbano atual. Isso significa que as glebas periféricas não-parceladas, correspondentes àquelas parcelas territoriais dos municípios metropolitanos que não estão parceladas, mas que são consideradas pelos zoneamentos municipais como zonas de expansão urbana– representam grandes porções de terra cujas respectivas localizações não recomendam a promoção de urbanização, devendo ocorrer gestões, junto às municipalidades, para sugerir alterações quando do processo de revisão dos seus respectivos planos diretores.

Na perspectiva de integrar à região ao seu hinterland (rural) através de uma adequada provisão de acessibilidade metropolitana e criação de um ambiente de inovação e competitividade de âmbito regional, foram estabelecidos como  estratégias específicas: o aproveitamento das potencialidades econômicas, o cuidado com os recursos naturais estratégicos, como a água, a  prioridade à infra-estrutura, a ampliação da rede de proteção social e  programas focados no combate a pobreza. No intuito de compensar a ausência de elos econômicos e institucionais consolidados nos municípios mais interiorizados e/ou pobres.

Como corolário dessa assertiva, constitui-se em pressuposto estratégico para a superação dos desafios à integração metropolitana de Natal:

a)      Articulação entre as sedes municipais 

b)      A preservação ambiental, particularmente das várzeas dos rios que banham a região

c)      O adequado aproveitamento das áreas disponíveis á agricultura sustentável

d)      A escolha de atividades agrícolas e não agrícolas ( pluriativas)  compatíveis com a cultura  local e com capacidade de absorção de mercado

e)      O aproveitamento de terras aráveis à atividades direcionadas a produção de bioenergia , como a mamona, o pião manso, entre outras.

f)        A preocupação com o reflorestamento da área

g)      A valorização da vida local

Não faz sentido reunir diferentes atores de uma região para elaboração de um plano estratégico participativo, e limitar-se à repetição de velhas lamúrias, em detrimento da busca de alternativas para melhorar a infra-estrutura local, promover a capacitação profissional ou elevar a escolaridade da população.

Em primeiro lugar, entende-se o meio rural como locus de oportunidades e lugar de viver para  a população metropolitana. Por conseguinte, o hinterland rural metropolitano deve ser entendido como um espaço de oportunidades das quais um habitante metropolitano não deve ser excluído. Mas, se o acesso a essas oportunidades é, no fundo, uma questão social e econômica, é certo também que a infra-estrutura pode ser entendida como meio que venha a proporcionar o desfrute das oportunidades que a cidade metropolitana oferece, potencialmente, a seus cidadãos. Logo, a necessidade de orientar as ações pela noção de prioridades integradas de desenvolvimento metropolitano e local

Em segundo lugar, desenvolver o conceito de obras como ações ancoras de caráter inovador, pode ser, de fato, uma saída. Por exemplo, a combinação de um projeto de  estrada  com um plano de qualificação profissional, aliados  a uma maior exposição externa de um arranjo produtivo local  pode traduzir ganhos de produtividade que seguramente elevam o patamar de sustentabilidade de todo um novo arranjo produtivo.

A ausência de uma complementaridade funcional-urbana dos municípios requer esforços de integração metropolitana. È preciso reforçar a integração das redes de conexão metropolitana e ampliar o sentimento metropolitano na sociedade e nos governos.

Notas

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