EL “TSUNAMI URBANIZADOR” EN EL LITORAL MEDITERRÁNEO. EL CICLO DE HIPERPRODUCCIÓN INMOBILIARIA 1996-2006

Palabras Claves: hiperurbanización, estado estacionario, decrecimiento, tsunami urbanístico

The "urban tsunami" at the Mediterranean coast. Real estate hyperproduction cycle, 1996-2006 (Abstract)

The end of the construction boom 1996-2006 should allow us to open a period of reflexion on the reasons that have impelled it, its effects and all kind of consequences, as well as, on the ways to intervene, repair, and reduce its negative impacts. The episode of real estate hyper-production, which has developed on the Mediterranean Coast on the change of century, has been known as the Urban Tsunami, a word that has been widespread used. Reality does not fit into it. We are not facing a natural catastrophe, unthinkable, unforeseen, but instead we are in front of an almost unavoidable consequence of an economic and urban model, designed to achieve the highest real estate production, with almost no limitations of landscaping, ecological, urban or social order. The boom is ending but it is difficult to establish whether we shall handle with the (desirable) “soft landing” or the (fear-provoking and worrying) explosion of the real estate bubble, the big crack.

Key Words: hyper-urbanization, stationary state, degrowth, urban tsunami

Con el cambio de siglo se ha desatado en el Estado español un boom inmobiliario de especial intensidad, que a finales de 2007 parece tocar a su fin. El objetivo de este texto es el de analizar las razones de esa vorágine urbanizadora y edificadora, que ha sido calificada de Tsunami Urbanístico[1], aunque en nuestra opinión quizás pueda ser más certeramente descrita como “Brick Rush” o fiebre del ladrillo. En la ponencia:

a) Consideraremos, en primer lugar, los datos y las dimensiones que permiten calificar a lo acaecido de hiperproducción 

b) Analizaremos el proceso sinérgico que explica su aparición, con razones y argumentos que son tanto de orden económico, como jurídico, social e incluso urbanístico 

c)  Caracterizaremos las formas y los procesos implementados, intentando detectar la presencia de nuevos métodos y tipologías para la producción inmobiliaria 

d) Estudiaremos las consecuencias, efectos y patologías o disfunciones asociadas al fenómeno 

e) Reflexionaremos sobre los escenarios de futuro, “los paisajes después de la batalla (inmobiliaria)”[2], intentando extraer lecciones de la experiencia, más allá del balance y de su valoración.

  Los datos

Las cifras no dejan lugar para la duda: a partir de 1996 el número de viviendas construidas[3] en el Estado español se incrementa de forma considerable hasta llegar a su máximo en 2006. Según las estadísticas presentadas por el Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España (Cuadro 1) el número de viviendas visadas en proyectos tramitados ante los colegios[4] seguiría la siguiente evolución:

En 1997 se alcanzaron casi las 400.000 viviendas visadas, cifra que había sido considerada como el óptimo de producción para el sector, hasta llegar en 2006 a las 920.000 (Fig. 1). Una magnitud desproporcionada, muy por encima de las referencias de la Unión Europea; en el año 2006 la producción inmobiliaria en España superaba las 20 viviendas por cada 1000 habitantes, al tiempo que Francia u Holanda se situaban por debajo de 8, y para Alemania era tan sólo 5; únicamente Irlanda, otro caso digno de estudio superaba la cifra española. En ese mismo año, el País Valenciano desbordaba las 25 viviendas por cada mil habitantes, pasando de las 65 llegando en la provincia de Castelló[5]. Algunas fuentes, interesadas en minimizar el alcance de este crecimiento metastático, resaltan que la ocupación del territorio es escasa, que no va más allá del 5 por ciento como efectivamente se deduce de los datos aportados por el Observatorio de la Sostenibilidad en España[6]; pero si el impacto de la urbanización se expresa en cifras absolutas es cuando muestra su verdadera magnitud. Para el País Valenciano, por ejemplo, el colectivo Compromís pel Territori, estimaba que en el período indicado se habrían urbanizado unas 41.200 hectáreas (construido más de un millón de viviendas e iniciado 95 campos de golf), cifra que el Conseller de Territorio y Vivienda, Blasco, reducía en 2005, en unas declaraciones a la prensa, a unas 5.000 hectáreas, mientras su sucesor, González Pons, elevaba a unas 19.500 hectáreas. Por su parte, cálculos del Instituto Internacional de Economía de València señalaban en el periodo que nos ocupa se habría multiplicado por tres la extensión urbanizada. Finalmente las estimaciones del Observatorio de la Sostenibilidad en España situaban en 36.000 las hectáreas urbanizadas (y unas 550.000 viviendas).

Fig. 1. Viviendas en proyectos visados
 (EE = Estado Español, PV = País Valenciano)
 Fuente: CSCAE, Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España

El modelo de “desarrollo” económico español se erige, en el momento de su lanzamiento en los años cincuenta, a partir de tres factores: la emigración, la construcción y el turismo masivo. La primera prácticamente desaparecida hoy, incluso invertida (los flujos inmigratorios y las remesas de salida superan con mucho sus contrarios), el modelo se ha consolidado acrecentando los otros dos. Son además actividades conexas: la construcción ha estado en buena medida vinculada al turismo; y viceversa, la demanda turística, sin mencionar el fenómeno más reciente del llamado turismo residencial, ha tirado de la promoción inmobiliaria. Un modelo de desarrollo económico en el que la construcción y el turismo en el PIB tienen un peso excesivo; el primero llegaba en 2004 al 18,2 por ciento[7], mientras el segundo alcanzaba en 1999 su máximo histórico, 12,1 por ciento[8], para descender hasta un 10,9 por ciento en 2005[9].

La lógica coyuntural. El modelo explota a finales del siglo XX por la coincidencia de diversos factores, tanto de orden económico como normativo y urbanístico, que impulsan su aceleración y que conducen a su inevitable agotamiento. Entre los primeros destacar una coyuntura excepcional que se traduce en un boom económico general (1996-2007), unas tasas financieras inhabitualmente bajas, que disparan el volumen de la deuda hipotecaria, la implantación del euro (1 de enero de 2002) que genera la necesidad de blanqueo de capitales ocultos (por su opacidad el sector inmobiliario es y ha sido tradicionalmente un sector destinatario de capitales necesitados de “afloramiento”), y finalmente la ausencia de alternativas inversoras comparables, dada la volatilidad de los mercados bursátiles. Durante esta “década maravillosa” la rentabilidad, nominal, de las inversiones inmobiliarias no conocerá parangón; la revalorización continua, que se sitúa en un promedio del 15 por ciento anual, doblará los precios inmobiliarios aproximadamente cada lustro[10].

A esta concatenación de factores económicos debe sumarse la aportación al boom de las causas de orden urbanístico. En el País Valenciano se aprueba en 1994 la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) que altera la relación entre propietarios fundiarios y promotores, en beneficio de estos últimos[11]. Como hipótesis de partida, la LRAU atribuye la responsabilidad de la paralización  de las operaciones de desarrollo del planeamiento urbanístico a los terratenientes, calificados poco menos que de residuo feudal, declarados incapaces para la acción empresarial que requiere el desarrollo de la actividad urbanizadora, que es conceptuada así como actividad mercantil, como negocio, negando en la práctica, que no en las declaraciones formales, su tradicional conceptuación como servicio público.

Para “modernizar” el sector, para impulsar la producción de suelo urbanizado, se rompe un principio secular el del Ius Aedificandi, es decir la atribución en exclusiva al propietario del suelo de la potestad de edificar. Con la LRAU se implanta la posibilidad de que un tercero, el Urbanizador, pueda acometer las obras de urbanización sin disponer de propiedad alguna, con el único requisito de su nombramiento por parte de la autoridad pública, y tras la presentación y aprobación de un proyecto, denominado Programa de Actuación Integrada (PAI), tramitado por un proceso casi sumarísimo que deja desprotegidos a los propietarios del suelo. La LRAU modifica las reglas del juego urbanístico en favor del capital inmobiliario que es considerado, y calificado, como de agente modernizador. Un proceso de desamortización de la propiedad del suelo urbano (y urbanizable) de las manos “muertas” de los propietarios a los promotores. Téngase en cuenta que el promotor, oficialmente comisionado como Urbanizador, dispone de atribuciones más propias de la Administración Pública, pudiendo fijar unilateralmente precios y repercusiones, y disponiendo de la facultad de cobrar ejecutivamente su labor, bien sea en metálico o en especie. Todo esto se instrumenta con el objetivo de “desbloquear” el suelo urbanizable y reducir su precio. Sin embargo, los datos disponibles indican que esta reducción no se ha producido; en modo alguno, y que por contra favorecido la concentración de la propiedad del suelo, en un entorno anteriormente caracterizado por el minifundismo.

A los cinco años de su aprobación publiqué un balance provisional[12]. Las conclusiones que entonces establecí pueden mantenerse sensiblemente, con alguna matización o corrección de detalle. En síntesis, la LRAU ha contribuido al aumento de la producción de suelo urbanizado, pero no ha tenido efecto alguno en la reducción de los precios del suelo que han acompañado la espiral inflacionista inmobiliaria general, mientras que ha cooperado a facilitar la concentración de la propiedad en manos de las grandes empresas urbanizadoras. El notable incremento de las hectáreas urbanizadas, pese la opacidad y la falta de transparencia con que la Administración administra los datos, es evidente. Se ha urbanizado más, mucho más, pero se ha hecho sin apenas consideración y respeto por el paisaje, los ecosistemas, y los costes externos, afectando muy negativo al medioambiente. Pero los precios del suelo urbanizado no han bajado, su evolución responde plenamente al proceso inflacionista general que se ha dado en todo el Estado.

Además, la aplicación de la LRAU ha dejado cortas las expectativas que se derivaban de su lectura. Interpretada con una generosidad digna de mejor causa, ha sido un eficaz vehículo en la transferencia de rentas desde los propietarios fundiarios a los “industriales” inmobiliarios, sin que esta transmisión haya supuesto una moderación en los precios inmobiliarios, tanto del suelo como de la edificación, al tiempo que impulsaba una concentración de la propiedad del suelo, en pocas y cualificadas manos. La manipulación de los datos no puede ocultar la realidad. El balance de una década de aplicación de la LRAU, en un contexto de fuerte expansión inmobiliaria en todo el Estado, indica un aumento considerable de la producción inmobiliaria (dejaremos de lado la discusión sobre el hecho de si esta expansión se hubiera producido igualmente, en ausencia de la LRAU) pero también un encarecimiento de todo tipo de productos inmobiliarios, y la creciente e imparable hegemonía de los grandes productores inmobiliarios.

Adicionalmente, desde el punto de vista normativo debe reseñarse que la Ley del Suelo de ámbito estatal aprobada en 1998, permitió que el Suelo No Urbanizable de Régimen Común, el no sujeto a Protecciones Especiales, pudiera ser recalificado. Es decir, que en la práctica su clasificación como No Urbanizable era papel mojado, pudiendo ser incorporado en cualquier momento al proceso urbanizador, mediante un simple expediente de recalificación. Una opción de la que se hará un uso extensivo en el periodo que estamos estudiando, vulnerando de esta manera las determinaciones estructurales del planeamiento, que acabará por perder gran parte de su coherencia. Dos décadas antes esta práctica de la modificación puntual del Planeamiento Urbanístico había sido muy criticada en el caso italiano, donde la acumulación de variantes o modificaciones puntuales había vaciado de sentido y rigor a los Planes Estructurales. Con el pretexto de la flexibilidad, de desbloquear un mercado oligopólico, como lo es casi por definición el del suelo urbano, la reforma introducida por la Ley del Suelo de 1998 ha acabado por reducir el planeamiento a un mero formalismo, a un documento huero, incapaz de regir el rumbo del desarrollo urbano, en su afán por poner las mínimas trabas y/o requisitos a la acción empresarial.

A los cambios legislativos hay que añadir un Planeamiento municipal generalmente sobredimensionado. El convencimiento de que la mayoría de las operaciones propuestas en los Planes no acabarían por ejecutarse, sumado a la voluntad de dar satisfacción a los peticionarios, abultaba los documentos de planeamiento incorporando operaciones inviables. Todos los agentes implicados (Administración Pública, Propietarios Fundiarios, Promotores Inmobiliarios, Técnicos, Vecinos,…) eran conscientes de que se aprobaban operaciones irrealizables a corto y medio plazo, de que se trataba de una especie de Urbanismo durmiente. Y de pronto, las circunstancias se aúnan para despertar esas operaciones latentes, que han saltado del papel a la realidad en apenas una década. Planes y Programas aprobados hacía años se han puesto en marcha, y lo han hecho con una celeridad y unos medios impensables anteriormente. El resultado ya lo hemos descrito: miles de hectáreas urbanizadas, en los lugares más inadecuados, y como consecuencia de ello, la concentración creciente de la propiedad del suelo urbano, en un proceso inflacionista que supera ampliamente el incremento general de los precios.

Destaquemos adicionalmente la pasividad de la Administración Pública que anclada en un posiciones (neo)liberales ha optado por dejar hacer, cuando no ha alentado el proceso de producción de suelo urbanizado sin reparar en costes, impactos y externalidades. Todo lo ha justificado la construcción de más y más suelo urbano.

Durante la década del boom inmobiliario hemos asistido a un cambio en los patrones y los modos de urbanizar que debe ser destacado. Las nuevas formas de ocupación del territorio por la urbanización no son enteramente nuevas. Lo que llama la atención es su distribución, su importancia porcentual, el que hayan dejado de ser formas poco significativas. Para este análisis seguiremos los datos aportados por el Observatorio de la Sostenibilidad en España en su Informe de Sostenibilidad en España 2007. Entre 1987 y 2000 el incremento de lo que el Observatorio de la Sostenibilidad en España llama “superficies artificiales” (un concepto que no sólo incluye los suelos urbanizados sino también los ocupados por las infraestructuras de la movilidad y el transporte, así como las minas e incluso vertederos) se calcula en 39.948,40 hectáreas, (Cuadro 2), de ellas 16.557,24 tuvieron un destino residencial (el Observatorio de la Sostenibilidad en España lo identifica en exclusiva con lo urbano), 12.376,36 acogieron usos productivos y de infraestructuras (industrial, comercial,… ), 8.487,26 fueron “artificializadas” con destino a actividades mineras, vertederos, y “construcción” [sic], y finalmente 2.527,51 se utilizaron para zona verde, no agrícola. Refundiendo los datos en un solo cuadro.

Destaquemos, que aunque las zonas residenciales siguen siendo las que más crecen en superficie absoluta, crecen por debajo de las áreas productivas y las infraestructuras que casi doblan su superficie, o las de extracción minera, vertederos y de construcción que lo superan ampliamente.

Pero al observar los modos del crecimiento de la urbanización (Cuadro 3), constatamos que el mayor incremento, tanto absoluto como relativo, se da en lo que el Observatorio de la Sostenibilidad en España denomina urbanizaciones exentas y/o ajardinadas, es decir la urbanización residencial de baja densidad, seguidas por las zonas comerciales e industriales, dos tipologías del crecimiento que están en la base de los fenómenos de la dispersión y fragmentación del espacio urbano, confirmando la percepción de la importancia de los procesos de dispersión urbana en la última década.

Por su parte, un análisis estructural del crecimiento del territorio urbanizado en el ámbito del País Valenciano destacaría el agravamiento del tradicional desequilibrio litoral-interior. El tsunami urbanizador se ha abatido, obviamente, sobre la costa, mientras el interior, la segunda línea, es vista como espacio de reserva. Así lo confirma el Plan de Acción Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana, expuesto al público en febrero  de 2006 (y del nunca más se ha vuelto a saber), y que fue presentado bajo el lema de “Profundizar el litoral”.  En este plan se trazaba toda una estrategia, apoyada en fuertes inversiones infraestructurales, para ampliar el modelo de ocupación turística del litoral más allá de la segunda línea de costa. Una estrategia que ya se está produciendo de forma espontánea (Fig. 2) ante la saturación de la banda más próxima al mar, la situada por debajo de la cota 100, un 16,6 por ciento de su superficie, donde se concentra más del 70 por ciento de los cultivos de regadío, viven casi un 75 por ciento de su población, se localizan la mayor parte de las infraestructuras estratégicas del territorio, un alto porcentaje de los polígonos industriales y la práctica totalidad de las zonas turísticas de la Comunidad[13].

Fig. 2. Ocupación del Suelo en el País Valenciano
Fuente: Plan de Acción Territorial del Litoral Valenciano, 2006

Acaba el ciclo de hiperproducción inmobiliaria, con un aumento impensable del parque residencial (según los datos que presenta Eurostat en 2006 España disponía de 560 viviendas por cada 1000 habitantes por 447 en Francia o 379 de Reino Unido), paralelo a la sobreoferta de suelo urbanizado; con la práctica desaparición, si exceptuamos alguna comunidad autónoma como la vasca, de la promoción pública de la vivienda, simultánea al auge de la producción residencial privada; con notables evidencias de la concentración de la propiedad del suelo urbanizado en manos de las grandes promotoras; la constitución de un mercado cada vez más oligopólico, y finalmente con la paradoja de la carestía de los precios del suelo y la vivienda, argumento último con el que siempre se ha tratado de justificar estos desmanes. Ahora que toca a su fin esta década maravillosa, de hiperactividad urbanizadora, de construcción residencial y de infraestructuras por encima de cualquier previsión, ahora que las evidencias crecientes de la crisis ecológica planetaria, global, devienen irrefutables, que el modelo presenta su cara más amarga, ahora que su continuidad, su viabilidad, resulta imposible, parece por fin llegado el momento de formular una alternativa viable, creíble, posible. De los tres valores en los que el Urbanismo moderno, el de la sociedad industrial, se ha asentado, el desarrollismo, el racionalismo y el reformismo, el primero debe ser sustituido, el segundo adaptado, y finalmente el tercero reforzado.

Por un modelo estacionario, como paso previo a uno de decrecimiento. El modelo actual, de crecimiento permanente, ilimitado ha ido demasiado lejos. Quizás hemos ultrapasado los límites del planeta, desbordado su capacidad de carga, y aunque tarde no tenemos otra opción que la de rectificar, en la medida de lo posible desandar el camino, enmendar los errores. El veneno es la dosis, decía Paracelso; para empezar, pues, es cuestión de cantidad. Reducir, limitar, acotar, decrecer. En Urbanismo, pero por supuesto también en Demografía, en Economía. ¿Es posible plantear un orden de valores alternativo en el que el decrecimiento, más allá de la sostenibilidad, sustituya al culto al desarrollo, a la expansión, o estamos ante una simple especulación académica, una utopía? Así lo proclaman y defienden un grupo de pensadores (Nicholas Georgescu-Roegen, Serge Latouche,..) abanderados de la formulación del denominado Décroissance (decrecimiento). Esbocemos pues una hoja de ruta para la transición a una sociedad sin crecimiento, que acotaremos al ámbito de la construcción de la ciudad.

Punto de partida: las ciudades no van a poder crecer, no deben crecer, en sintonía con el resto de la sociedad (si exceptuamos aquellas sociedades de menor índice de población urbanizada, donde los procesos de concentración todavía puedan prolongarse). En Europa, en las sociedades más ricas, la época de las grandes expansiones debe darse por cerrada. Algunos Estados lo han incorporado a su normativa; v.gr. en Inglaterra donde la Planning Policy Statement 6 Planning for Town Centres (PPS 6) limita el suelo que puede ser incorporado al crecimiento urbano[14]. Dicho de forma sumaria, el Urbanismo del futuro debe ser el de la Transformación no el de la Expansión.

En segundo lugar, la transformación del territorio ocupado por la urbanización debe hacerse en el sentido de reducir su impacto, singularmente el consumo de recursos, yendo más allá de la eficiencia tecnológica, estableciendo topes al consumo de los insumos urbanos, y superando la que podríamos denominar Paradoja de la Eficiencia, según la cual las mejoras en la eficiencia quedan anuladas con creces por el paralelo aumento en el consumo que éstas inducen. Superar la ilusión de la solución tecnológica, debe llevarnos a plantear junto a la eficiencia, la suficiencia, con todos los matices que semejante posicionamiento requiere. Queda pendiente la ardua cuestión de los tejidos urbanos extensivos construidos a finales del siglo XX, que en gran medida son irrecuperables, y que constituyen sumideros de recursos.

La racionalidad ha sido el supremo argumento de validación en la sociedad moderna. Algo era aceptable si racionalmente se podía mostrar como válido o verdadero; lejos, atrás, quedaban las eras en las que la verdad revelada era el argumento final. Pero la racionalidad moderna ha sido en gran medida una racionalidad lineal, casual y reduccionista, parcelatoria de los hechos, que presentaba y abordaba la realidad de forma fragmentada. Un método que, todo hay que decirlo, se ha revelado de gran utilidad para el avance de la ciencia y el conocimiento, pero que resulta inútil cuando se enfrenta a problemas complejos que no admiten la no toma en consideración de la multifactorialidad, por no mencionar las teorías del caos, y la probabilidad estadística frente a la determinación causal. Sin adentrarnos en aspectos en los que me resulta difícil moverme, digamos que el abandono de la fe ciega en una racionalidad reduccionista debe ser sustituida por el convencimiento de que la indeterminación de los fenómenos complejos debe abordarse mediante la aplicación de criterios hasta hoy menospreciados, tales como el principio de precaución, de irreversibilidad fáctica de las actuaciones, de participación, cuya aplicación al campo de Urbanismo es urgente y perentoria. Operaciones que alteran el entorno, que “antropizan” irreversiblemente espacios naturales, que destruyen ecosistemas de alto valor, no pueden ser justificadas con una racionalidad lineal, mecánica, que frecuentemente no atiende a otra lógica que la mercantil, reducida a los aspectos más burdamente monetarios.

Refuerzo del Reformismo. Por el camino que va de la primitiva sociedad industrial del XIX a la tardía del XX hemos arrinconado el reformismo como valor fundamental de la acción urbanística. Conviene volver la vista atrás para constatar la importancia de este valor en la fundación de la Urbanística moderna. Hoy la lógica reformista ha sido sustituida por la lógica empresarial, pero cuando el Urbanismo nace y se consolida como actividad pública correctora de los desequilibrios que el despliegue espacial de la urbanización genera, lo hace centrando sus esfuerzos en los aspectos más directamente sociales. Sin embargo, a finales del siglo XX, al socaire de la denominada Revolución Neoliberal o Neoconservadora (“Neocon”), el objetivo social es sustituido por el fomento de la actividad económica. Bajo el débil paraguas justificativo de la teoría de la lluvia fina, según la cual la expansión de la actividad económica acabaría calando, cual lluvia fina, toda la sociedad, mejorando sus condiciones de vida, la Administración Pública ha dejado de ser autoridad y árbitro, para transmutarse en agente cooperador de la acción mercantil privada. Explícitamente, y sin tapujos, las confederaciones de promotores exigen a la Administración que cese en su labor fiscalizadora, que allane el camino de su labor, que en definitiva se ponga a su servicio. Y en gran medida, lo consiguen. El denominado Urbanismo a la carta, como los defensores de la LRAU (no sus críticos) gustan de describirla es un buen ejemplo.

En determinados ambiente resulta difícil siquiera plantear la posibilidad de un modelo sin crecimiento, estacionario. En las formulaciones económicas dominantes, hegemónicas, crecimiento significa expansión, y decrecimiento crisis. Es una verdad axiomática. No ceso de oír, de leer, esta idea en la información económica cotidianamente. Y sin embargo, hay quienes osan cuestionarla. Tomo esa naciente idea (todas las grandes transformaciones de la humanidad han tomado como motor una idea muy sencilla: la libertad, la igualdad, la razón como valor supremo,…) y la trato de aplicar al Urbanismo. En este momento ni me atrevo a pensar en un Urbanismo del Decrecimiento; quizás sea conveniente idear una fase de transición, de control del caballo desbocado que es el consumo creciente de recursos, para gradualmente, buscar un estado de equilibrio, estacionario. A quienes consideren que esto es una utopía, solo se me ocurre indicarles que la verdadera utopía, ucronía en realidad, es pensar en la perpetuación de un modelo que ha ultrapasado sus límites. Lo utópico es pensar que el actual estado de cosas puede persistir, que el actual sistema no camina hacia el colapso, hacia su final.  Un final glorioso, una auténtica muerte por éxito.

Notas 

[14] (PPS6, 2005) Este documento Planning Policy Statement sustituye y amplia la antigua Planning Policy Guidance Note 6: Town Centres and Retail Developments (PPG6) publicada en 1996

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